摘要：长期以来，我国社会保障体系建设基本上是按照欧洲社会保险模式去设计与实施的，然后用社会救济制度来“补台”。目前，社会保险制度的门槛过高、自我封闭及其不可持续发展的缺陷越来越明显。实践表明，用社会保险的方式搞社会保障不适合我国的国情。为此，建议以目前尚未被社会保险所覆盖的人群为对象，实行一项“低门槛、开放式与可持续”的社会保障新计划，搭建中国社会保障的新平台，建设全新的社会保障制度。 社会保障制度改革应服务于宏观目标 社会保障是重要的经济制度和社会制度，但它历来被看作是从属于或服务于宏观经济和社会发展总目标的。同以往相比，我国目前社会保障制度改革所面临的外部环境发生了根本性变化：宏观经济中出现了通货紧缩的趋势；加入ＷＴＯ使提升我国企业的国际竞争力更为迫切。虽说社会保障是件大事，但它再大也属于宏观全局中的一个棋子，社会保障制度改革必须服务于宏观目标。 稳定与改善国民的未来预期 稳定与改善国民的未来预期，是社会保障制度改革服从或服务于宏观经济大目标的基本要求。当前，稳定与改善国民的未来预期，有三类人群需要特别关注： 一类人群是过去在国有单位工作，而且积累了一定的社会保障权益，比如工龄超过了１５年。在国企改革、结构调整以及事业单位改制过程中，这些人或许继续留在国有单位，或许会离开国有单位。尽管他们的社会保险关系能被接续，但养老与医疗待遇水平会下降，个人负担会增加。可这批人过去并没有为自己的老年生活进行积累，现在正处于“上有老下有小”的年龄，从现在起增加积蓄，唯一的选择是把即期消费降到最低限度。 另一类人群是过去曾在城镇集体企业工作，而且已正式办理了退休手续，但由于其过去效力的企业不景气甚至已经关闭，无力缴纳养老保险费用，因而被养老保险制度拒之于门外，长期领不到退休金。目前，这类人群的数量有多少，并没有可靠的统计数据反映。无论这类人群的数量多大，他们的社会影响力是不可低估的，因为老年人的今天就是中年人的明天、年轻人的未来。因企业而不是个人的原因，过去曾经为国民经济做出过贡献的退休人员，年老时却领不到退休金，过去的承诺不能兑现，最终受损的是国家信誉。 还有一类是目前因各种原因还没有被社会保险制度覆盖的人群，即使在城镇，这类人群的规模也很大。粗略估计大约有２亿多人，其中包括机关事业单位职工，乡镇企业、三资企业、私营企业等雇员，城镇个体经济从业人员，进城农民工等。这类人群的心态不一样：像机关事业单位职工，过去已经积累了一定的社会保障权益，他们同第一类人群有同样的担忧；其余的人过去从没有进过社会保障大门，但他们的未来预期更不确定。当然，这些人多数很年轻，未来的事情还没有认真考虑过，有些人比如农民工索性根本不敢去想，他们觉得社会保障是城里人的事。 稳定与改善国民的未来预期，主要应靠制度建设：兑现过去的承诺要靠制度保证；防止与减少老年人的贫困要靠制度保证；扩大社会保障的覆盖范围，让更多的国民在年老时过上体面的生活更要靠制度保证。如果越来越多的国民确信自己在年老时能从公共机构领到一定数量的养老金，患大病时既能得到有效的医疗救治，又不会因承担一定的医疗费用而陷入贫困，这样的社会保障制度必定会得到国民的拥护，从而有利于启动内需、拉动经济、治理通货紧缩。 提升我国的国际竞争力 随着我国加入ＷＴＯ，以及全球经济一体化，国内市场已成为国际市场的组成部分，商品与服务的供应商所面对的是激烈的国际竞争。因此，提升我国的国际竞争力已成为头等大事。社会保障制度改革理应顺应这一潮流。 ２０００年香港实行强积金计划之前，曾经就该项制度对企业经营成本的影响做过测算，即雇主和雇员各缴纳工资收入的５％，可增加企业经营成本０．８％。近年来，我国社会保险制度改革方案已进行过多次修改与完善，但变更方案的兴趣点，似乎不在如何寻求社会保险制度改革与企业竞争力之间的平衡点，而在于如何实现社会保险基金的收支平衡。 根据劳动保障部一项企业人工成本抽样调查，１９９８年全国制造业企业所缴纳的社会保险费用占其人工成本的１７．４％，人工成本总额相当于成本费用总额的１２．９％。也就是说，企业参加社会保险增加其总成本约２．２４个百分点。如果企业的盈利空间很小，一旦参保，其利润几乎就会被社会保险全部吃掉。 如前所述，没有社会保障，稳定与改善国民未来预期的宏观目标就难以实现；但是，社会保障缴费率过高，必然增加供应商的非工资性成本，从而削弱其竞争力。有鉴于此，在社会保障与企业竞争力之间，我们不能作“二者择其一”的选择，而应寻求二者之间的平衡点。 中国搞不起“大而全”的社会保险 我国社会保险的缴费率很高。按照制度设定，养老、医疗、失业、伤残和生育等五大险种的综合缴费率为４０．８％，其中企业负担２９．８％。实际费率远比制度设定得要高。比如，养老保险的制度设定费率为２８％，企业负担２０％。但在一些地区，仅企业负担比例已经达到或超过２８％。社会保险缴费率过高，不仅抬高了社会保险的制度门槛，更重要的是损伤了参保企业的竞争力。现在看来，社会保险制度的覆盖面，一是根本扩不大，二是根本扩不得。因为用社会保险的方式搞社会保障不适合我国的国情。 “贪大求全”是社会保险门槛过高的内在根源 社会保险的综合费率过高，有过去社会保险没有积累这一历史原因，但从制度设计思路看，内在的、也是最根本的原因是“贪大求全”。 首先，欧洲国家的社会保险制度主要包括五大险种，即养老、医疗、失业、工伤和生育等，一些发展中国家（特别是亚洲地区）虽然也已实行了社会保险制度，但并非五大险种全都搞，许多国家至今没有实行失业保险。我国则不然，五大险种样样齐全。 其次，一些国家的社会保障有侧重点，国家提供的保障只负责一生中的某个阶段，比如美国只为６５岁以上的老年人提供养老与医疗保障。我国则不然，从养老保险看，３５岁的年轻人都能办理提前退休手续，并按月领取养老金；从医疗保险看，不管大病、小病，不分年老、年轻，只要参保都能享受医疗保险待遇。 很显然，这种项目全与品种多的社会保险制度，其运转费用是不可能降下来的。欧洲国家的国力已经超过我国几倍甚至几十倍，都感到维持社会保险的正常运转有些力不从心，我国人均国民生产总值排在全球倒数几位，哪能拉得动社会保险这架大马车。 养老保险制度长期靠财政“输血”是危险的 解决旧体制遗留下来的历史债务，一直被看作是社会保险制度改革的难点，甚至被看作是拖累新体制建立的“罪魁祸首”。目前在筹资通道不畅通的情况下，国家财政特别是中央财政开始向养老保险制度大量“输血”。 据财政部统计，１９９８２００１年，各级财政用于对企业基本养老保险基金的补助支出达到８３９亿元。２００２年，中央财政用于基本养老保险基金的补助支出高达４１０亿元。长此以往，所产生的一系列问题需要引起高度警觉：其一，养老保险制度靠外在的力量（财政）支撑，是否意味着该项制度已难以持续？其二，我国目前只是刚刚步入人口老龄化的门槛，靠养老保险供养的老年人并不多，再过２０年老年人数量越来越多，国家财政还能支撑下去吗？其三，财政收入来自包括企业在内的纳税人，随着国家财政用于养老金补助的资金需求越来越大，纳税人能否承受更高的税率？维持较高的税率，势必损伤企业的国际竞争力。 我国蕴藏着社会保障制度创新的“宝藏” 根据上述分析，我个人认为，目前社会保险不是扩大覆盖范围，而应在目前尚未被社会保险覆盖的人群中试行一项社会保障新计划。 我国只能实行狭义的社会保障 目前，国际上对社会保障的理解有很大不同，而且大都较为宽泛。但大家普遍认为，美国实行的社会保障是狭义的。根据我国的国情与国力，我个人认为只能实行狭义的而非宽泛的社会保障，据此而提出的社会保障新计划具有以下特点： 其一，保障项目少而精。社会保障新计划的项目主要有两项，即养老保障和医疗保障，其中养老保障包括老年保障、遗属保障和伤残保障，习惯上简称“老遗残”。 其二，保障重点老年人。社会保障新计划不再规定退休年龄，只明确领取待遇的年龄。享受社会保障待遇的年龄统一为６５岁，即只有年满６５岁、且缴纳社会保障税达到一定年限（如２０年甚至更长），才能享受社会保障待遇。为此，鼓励人们在工作期间参加单位组织和保险公司举办的年金计划和补充医疗保险。 其三，保障门槛低得很。首先是身份门槛很低，除了纯粹务农的农民暂不纳入外，其他人员只要缴纳社会保障税且满法定年限，无论是连续的，还是间歇的，无论属于组织化就业，还是非组织化就业，都有资格享受社会保障待遇；其次是缴税门槛很低，综合税率应根据精算确定，并一定要控制在１５％以内，且雇员与雇主各负担一半（自雇人员负担全部）。 实施社会保障新计划，首先在制度层面上界定了政府与市场的责任。目前，人们习惯上把养老金体系分为三个支柱，其中，只有第一支柱属于社会保障的范畴，其余两个支柱即职业年金或商业年金以及个人储蓄年金，都不能被划入社会保障之列，也不应被政府包办，政府的责任是运用税收政策去鼓励，并进行严密的监管，但其发展要靠市场的力量。因此，尽管养老金制度与社会保障新计划在内容上有交叉，但二者不会完全重合。政府只负责提供基础的养老金，个人要想在不工作以后仍维持较高的生活水准，就应当参加各类年金计划。 其次在年龄段层面上界定了政府与市场的责任。按照社会保障新计划，国家重点保障的是老年人，具体说是６５岁以上的老人。６５岁以前的养老与医疗保障要靠个人通过参加各类商业保险自行解决。由于社会保障新计划的供款比例不会超过１５％，无论是雇主还是雇员，参加新计划后仍有力量购买商业保险。特别是对于雇主来说，社会保障新计划同社会保险相比，综合供款比例下降了２２个百分点，使其完全有能力再向职业年金计划等供款。为推动多层次保障体系的发展，国家可采取强制性措施，敦促雇主为其雇员建立补充性的养老与医疗保险。 我国社会保障制度创新的宝贵财富 如前所述，目前没有被社会保险制度覆盖的人群规模很大。粗略估计大约有２亿多人，其中包括机关事业单位职工，乡镇企业、三资企业、私营企业等雇员，城镇个体经济从业人员，进城农民工等。（参见表１）。这个群体是我国社会保障制度创新的宝贵财富，也使搭建中国社会保障新平台成为可能。 应当强调指出，国家对目前尚未被社会保险制度覆盖人群中的大多数人，并没有过多的社会保障承诺，因而不存在太多的历史债务，对这类人群实施一项社会保障新计划，鉴于国家的承诺是非常谨慎的、有限度的，且兑现承诺是在２０年甚至更长时间以后的事情。这就为我们赢得了时间，而时间就是财富。 农民工的社会保障是一个战略问题 近年来，进城农民工的社会保障问题，日益引起专家学者的广泛关注。有专家认为，能否获得养老与医疗等社会保障权益以及子女受教育权，已被进城农民工看作是融入城市的重要标示。当然，目前反对把进城农民工纳入社会保障体系的呼声也很高，反对的主要理由是：第一，对于进城农民工来说，现在第一位的任务是增加即期收入，养老等社会保障问题是很久远的事情；第二，这些年来，城市职工的社会保险制度都没有搞好，农民工流动性很大，年老时找谁领养老金；第三，企业雇用农民工图的是廉价，让农民工加入社会保障体系，势必增加企业的经营成本。 我认为，农民工的社会保障是一个战略问题、全局问题、长期问题。有资料显示，进城农民工返回农村的比例很低，这意味着农民工中的很多人将长期居住在城市，否则，城市化比率不会提高，中国的现代化就是一句空话。现在的农民工都很年轻，也能找到活、挣到钱，２０年、３０年以后年老时怎么办？如果他们年老时继续滞留在城市，一旦落入贫困，变为城市“低保对象”，政府最终要去管。现在把农民工纳入社会保障体系，政府处于主动地位；将来农民工变成城市“低保对象”，政府就只有被动应付了。 最近几年，部分城市把农民工纳入了社会保险体系，一旦农民工离开这座城市，只能带走记入个人帐户的资金。这样做无异于剥夺农民工的社会保障权益，是短视的，是一种歧视。如果把农民工纳入社会保障新计划，由于实行全国统筹，无论农民工到哪里就业，其社会保障权益都会被准确记载，而不会被剥夺。即使农民工回到农村，２０年后全国社会保障信息系统网络将遍布城乡，国家对其养老与医疗保障的承诺是能够兑现的。 至于农民工参加社会保障新计划，对其本人来说，即期收入会有所减少，但税率很低（不会超过７．５％），也是能负担得起的；对其雇主来说，经营成本肯定会提高，但同社会保险相比，负担比率可从２９．８％降至７．５％，减少了２２个百分点。按照１９９８年全国制造业企业人均社会保险费用占人均工资总额的２７．４％、从而增加企业总成本２．２４个百分点估算，雇主为其雇员加入社会保障新计划而供款，其经营成本的增幅不会超过１个百分点。以牺牲雇主很少一点短期利润，换取国民的长期利益及国家的长治久安，从战略和政治的角度看，是值得的。 社会保障制度改革要善于“打时间差” 放眼全球，只要进行养老金制度转换，都面临支付“转制成本”的问题。但是，历史债务不是在一年、二年之内生成的，它也不需要在极短的时段内偿还。把几十年积累的债务硬要在短短几年内偿还，既无必要，更不实际。历史债务的生成与偿还具有长期性，把偿还历史债务的时段拉长，并确立稳定的筹资通道，历史债务是不会拖累新体制建立的。 社会保障新平台开辟了新的筹资通道 社会保障新计划拟以社会保障税的方式筹资，税率按１５％估算，这样，社会保障新平台一年的筹资额大约为２１００多亿元（参见表２），而养老金支出一项不足７６０亿元（参见表３），如果加上２０００年全国离休、退休和退职人员“医疗卫生费”不足３５０亿元，两项合计约１１１０亿元。即使考虑到在社会保障新计划实施初期，筹资规模打折扣，维持资金的收支平衡是不存在问题的。随着社会保障新计划深入人心，并深得民心，筹资规模将逐步扩大。 用搭建社会保障新平台的方式开拓筹资新通道，很可能会受到一些方面的怀疑。有人会认为，采取这样的方式扩大社会保障的覆盖面，其动机不纯。其实，开拓新的筹资通道，只是搭建中国社会保障新平台的“副产品”，其根本出发点是推动我国社会保障事业的顺利发展，并使其同宏观经济和社会发展总目标相一致，在我国构筑起“反贫困”（特别是老年人贫困）的制度屏障，最大限度地减轻城市“低保”的压力。对于拟进入社会保障新平台的人群来说，是用年轻时的资金投入，换取年老时的生活无忧无虑。因此，搭建社会保障新平台，于国于民都有利，是“双赢”之举：今天你为国家分忧，明天国家为你排难。 国家兑现过去的承诺不会拖累新体制建立 过去，国家在养老和医疗等方面对国有单位和部分城镇集体企业职工是有承诺的。兑现过去的承诺，是国家和政府树立权威的需要，也是提高公民对政府信任度的需要。而搭建社会保障新平台，为国家兑现过去的承诺奠定了物质基础。 国家过去的承诺主要体现在“老人”和“中人”两个方面。目前，国家兑现对“老人”的承诺并不困难，因为社会保障新平台开辟了筹资的新通道，而且新平台的制度抚养比为２９．９：１，也就是说将近３０名在职人员供养１名离退休人员。未来数年内，新计划需供养人员增幅最大的是机关事业单位退休人员，所以制度内抚养比不会上升过快。因此，国家完全有能力、有信心兑现对“老人”的承诺。具体说来，目前已经正常办理离退休手续的离退休人员，无论是国有单位的，还是城镇集体单位的，其养老待遇都维持不变，仍按照已经确定的办法和标准执行，并继续完善养老金调整制度。对于已经停产、关闭的城镇集体企业，其离退休人员的养老金，按照正常办理离退休手续时确认的待遇标准，经社会保障机构审定后足额发放。已退休人员按照社会保障新计划享受医疗保障待遇，但离休人员仍实行目前的办法。所需资金从社会保障预算中解决。 国家兑现对“中人”的承诺，首先在技术上进行处理，具体方式是：在实施社会保障新计划之前，把这些人过去劳保权益的积累情况记录在案，然后划上句号。比如在新计划实施以前已在国有和集体单位工作了２０年，按照过去养老金计发办法确定其养老金待遇，并根据生活费价格指数每年予以调整，年满６５岁按月领取。需要强调的是：按照社会保障新计划，今后不再硬性规定退休年龄，只明确领取养老金与享受医疗保障待遇的年限（６５岁），这样就能最大限度地控制与减少历史债务。 如前所述，我国企业养老保险制度面临着可持续发展的问题，最近几年靠国家财政特别是中央财政大量“输血”维持运转。但是，以尚未被社会保险所覆盖的人群为对象，实施社会保障新计划，我国社会保障的可持续发展是不存在问题的。即使到本世纪３０年代，我国人口老龄化达到高峰，由于城市化率已很高，劳动年龄人口维持在９亿多人的规模，况且过去的承诺大部分已经兑现，国家承诺的社会保障待遇水平也已下降，不会出现社会保障支付危机。 利用“时间差”做大全国社会保障基金 搭建中国社会保障新平台以后，由于进入社会保障新计划的人员目前大都处于青壮年，因而通过这个平台所筹集到的资金，完全可以在２０年３０年内用于兑现过去的承诺。等到进入社会保障新计划的人员年老时，全国社会保障基金已经积累到相当规模，国家完全有能力支付其养老与医疗保障待遇。 这样，在社会保障新平台、兑现过去的承诺与全国社会保障基金三者之间，就会确立“战略三角关系”，形成可贵的“时间差”。只要学会并善于“打时间差”，中国社会保障事业就会获得良好的发展机遇。因为在此期间，我们有足够的时间妥善处置国有资产的减持与变现问题，做大全国社会保障基金，让进入社会保障新平台的人群对国家兑现承诺充满信心；我们也不用靠国家财政等外在力量，而靠社会保障制度内较低的抚养比，筹措到足够的资金，并逐步兑现国家在养老等方面作出的承诺。更为重要的是，由于全国社会保障基金已经做大，中国应对人口老龄化高峰拥有充分的资金后盾。 最后需要指出的是，以目前尚未被社会保险制度所覆盖的人群为对象，实施社会保障新计划，需要进行广泛的推敲与论证，特别要经过精算，而且精算的时限至少要在７０年以上，防止出现“好心”办“错事”的局面。
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