1997年12月1日，中国人民银行陕西省分行发布公告，依法对永安财产保险股份有限公司(以下简称“永安”)进行接管。这
是我国首例保险公司被接管的案件。永安的问题是什么？为什么会出这样的问题？怎样解决这样的问题？在三年后对中国保险业第一例接管案件的再次研究无疑将有助于提高我国保险业监管水平，促进我国保险业的健康发展。

一、永安的历史

随着改革开放的深入和中国保险市场的开放和开发，中国人民银行于1996年1月22日批准了筹建商业性财产保险公司——永安财产保险股份有限公司。同年8月25日该公司正式成立。永安的主要股东为国家电力、电子、邮电、有色金属、航空航天等行业的国营大型企业集团和骨干企业，注册资金为6．8亿元人民币，主要经营财产保险、责任保险、信用保证保险等业务。永安是我国唯一一家设在我国西部地区的保险公司，总部在西安，营业区域为西北五省及山西、四川省和重庆市。该公司实行董事会领导下的总裁负责制。

旨在奋力开拓西部保险市场、为西部经济崛起服务的永安，一起步就创造了国内保险业的三个第一：第一家将总部设在西部地区；第一家开业便同时建成全资拥有的各类设施齐备的现代化智能型办公大厦；第一家全面引进世界先进的计算机网络系统，将承保、理赔、财务核算等信息资料全部实行计算机管理，并聘请国外专家进行技术指导，按照国际惯例，实行现代化管理。永安在成立初期，十分注重社会效益，曾为西安市万名公安干警免费承保“公安机关工作人员意外伤害责任保险”，保险总金额达5亿元。1996年，永安实现保费收入455万元。

然而营业不到一年半，中国人民银行陕西省分行就发布公告称，鉴于永安财产保险股份有限公司存在严重违法违规等问题，中国人民银行决定对永安财产保险股份有限公司依法接管，并责成陕西省分行负责实施，接管期限为1997年12月1日至1998年5月31日，为期半年。在被宣布接管的这一年，永安的保费收入为3169万元。

据了解，永安之所以被接管主要是有两个问题，其一是违规经营，即存在异地展业问题，其二是资本金问题，即资本金不足，有的股东达不到股东资格，有的股东资本金未到位。中国人民银行是根据《中华人民共和国保险法》(1995)(以下简称“保险法”)第一百一十三条规定决定对永安实行接管的，第一百一十三条规定为：“保险公司违反本法规定，损害社会公共利益，可能严重危及或者已经危及保险公司的偿付能力的，金融监督管理部门可以对该保险公司实行接管。接管的目的是对被接管的保险公司采取必要措施，以保护投保人的利益，恢复保险公司的正常经营。被接管的保险公司的债权债务关系不因接管而变化”。保险业的违规、违法经营在中国的保险市场上时有所闻，永安的行为已经严重的危及了公司的偿付能力，因而走向了被接管的道路。

二、永安的违法违规行为分析

根据“保险法”第七十二条，“设立保险公司，其注册资本的最低限额为人民币二亿元。保险公司注册资本最低限额必须为实缴货币资本”。然而在永安被接管前，据陕西省有关部门的一份调查指出，永安注册资本为6．8亿，实际到位不足1亿。在永安的十余家股东中，西安飞机制造公司注资1000万元，彩虹集团注资6800万元，西北电力管理局注资1000万元，因而实缴货币资本仅为8800万元，远远达不到“保险法”规定的2亿元最低限额。注册资本金是公司运营最基本的条件，注册资金不到位不仅仅涉及到违法问题，它严重的影响了公司的偿付能力，直接损害投保人的利益。《保险管理暂行规定》(1996)(以下简称“规定”)的第四十九条为：“保险公司最低偿付能力为中国人民银行规定的其实际资产减实际负债的差额。…”在注册资金不到位的情况下，永安的实际资产必将大大缩水，因而偿付能力将受到极大的影响。偿付能力不足无法保证理赔的顺利完成，资本金是保险公司成立之初偿付能力的最后防线，而目前的注册资本不到位严重削弱了永安应付风险的能力，为今后的发展和经营埋下巨大的隐患。

根据“规定”第十七条，未设分支机构的保险公司只能在该公司注册地开展业务。其他保险机构只能在中国人民银行批准的区域内开展业务。作为一家区域性的保险公司，永安的营业区域应为西北五省及山西、四川省和重庆市。跨地区经营会带来许多问题。从资本金方面来看，区域性和全国性的公司有不同的资本金要求。“规定”第五条为，“…在全国范围内开办保险业务的保险公司，实收货币资本金不低于5亿元人民币；在特定区域内开办业务的保险公司，实收货币资本金不低于人民币2亿元；设在省、自治区、直辖市、计划单列市政府所在地的分公司，营运资金不得低于人民币5000万元。…”营业区域的扩大意味着公司规模的扩大，因而需要相应的资本增加以抵御风险。从管理方面来看，扩大营业区域要求管理要跟的上。区域的扩大并不是简单的依靠增加分支机构的设立，如何因地制宜的开展业务，如何实现公司的战略目标，怎样实现资产的保值增值以及取得利润最大化都是应当考虑的问题。从监管方面来看，保险公司不按规定的区域经营，必将增加监管的难度，监管的主体、客体概念不明确，责任不明晰。保费是一种低成本的资金来源，保险机构对保费的争夺有可能引发经营区域混乱的局面，从而造成监管的混乱。

据了解，除了到位的8800万货币资金，永安还拥有价值数亿的固定资产——永安大厦。另外，在接管永安之后，中国人民银行立即撤换了永安的原董事长王建才，并罚其11年内禁入中国金融业。由上述事实，我们设想这样的一种可能，即永安在筹得包括固定资产在内的资金后，非法取得验资证明并获得营业执照。这样的可能反映了当前我国保险市场上的一种信息不对称——保险机构真实财务信息的披露问题。我们这里且不分析保险机构制造此类虚假信息的目的，单从后果来看，虚假信息加剧了保险市场的混乱现象，使得市场正常的规则被扭曲，市场信息缺乏可靠性，市场行为的是与非、正与邪被人为复杂化，从而保险市场变得更加难以解读。准确、及时、全面地获取和处理各种信息，是对保险业实施有效监管的一个基本前提。如果保险公司的财务信息披露不真实，任何形式的监管都是低效率，甚至是毫无意义的。

三、监管机构存在的问题

我们再从监管者的角度来讨论永安事件给我们的教训。根据“保险法”第七十一条和第七十四条，设立保险公司，应有符合规定的注册资本最低限额，并且具有法定验资机构出具的验资证明。在公司注册资本实际到位不到1亿的情况下，验资证明从何而来?“保险法”第七十八条规定，“保险公司成立后应当按照其注册资本总额的百分之二十提取保证金，存入金融监督管理部门指定的银行，除保险公司清算时用于清偿债务外，不得动用。”在后来的“规定”中明确要求“…在特定区域内开办业务的保险公司向注册地的中国人民银行省、自治区、直辖市、计划单列市分行交存保证金。”按照水安6．8亿元的注册资本，它应向中国人民银行陕西省分行交存保证金1．36亿，在公司只有货币资金8800万元的时候，它是怎样满足这项要求的？如果说虚假的验资证明可以通过非法手段取得，但永安是确实没有满足应向中国人民银行陕西省分行交存保证金1．36亿的要求。

提供虚假验资证明的机构将受到《中华人民共和国公司法》(1994)的处罚。作为地方监管者(中国人民银行陕西省分行)，在知晓永安保证金不足的情况下却仍然允许其营业达一年之久，这一现象的产生与中国存在的地方保护主义不无关系。保险公司的设立应属于市场行为，而从实际来看，市场的准入带有强烈的政府色彩。在得到地方政府的支持之后，有法不依、执法不严的现象十分普遍，如何能够切切实实的依法办事以成为发展中国保险业甚至是发展中国市场经济的当务之急。作为中央监管者，由于保险管理力量薄弱等原因，其对保险业的监管往往偏重于机构设置，而轻视业务监督，监管力度明显不足。虽批准设立了一批地方性保险公司，但对其业务稽核、监督和管理，远远滞后于保险业的发展，因此出现了永安等违法违规的混乱现象。允许资本金不到位的保险公司经营，短期来看可以壮大我国保险业，但这是否是以牺牲投保人的利益为代价的呢?

整个永安事件暴露的另一个问题是中国保险业监管的透明度不高。1998年9月1日，中国人民银行陕西省分行发布公告，结束对永安财产保险股份有限公司的接管。永安在短短两年时间内，经历了成立、整顿、接管、延长接管、重组，震惊保险界，同时也震惊整个金融业。但对于业内人士来说，是“雾里看花”，对业外人士来说，更不知是怎么回事。事实上，从成立到被接管，几乎找不到有关永安的新闻或其他消息，即使在中国人民银行接管永安之后，人们也无法从公开资料获得永安违法违规的具体信息。

永安事件是具有历史性意义的，1998年11月，也就是在中国保险业第一例接管案结束之后的两个月，国务院成立了中国保险监督管理委员会，依照法律、法规统一监督管理全国保险市场。再之后的一年半，即2000年3月，《保险管理暂行规定》也得到了较大的调整。新实施的《保险公司管理规定》加强了两个方面的要求以避免类似永安的事件再次出现：第一，加大了偿付能力监管的力度。第九十二条明确指出偿付能力是否符合要求是保险机构年检及日常检查的内容，第九十五、九十六条赋予了中国保监会根据需要对保险机构重点检查、随时检查的权力，保险机构必须予以配合，并按中国保监会要求提供有关文件、材料。第二，加强了对高级管理人员的控制。除了在第七条中继续规定“保险公司的高级管理人员必须符合中国保监会规定的任职资格”外，还在第二十一条中明确指出。保险股份有限公司单个股东(包括其关联公司或以其他人名义)持有保险公司股份总额超过保险公司资本金百分之十的，须经中国保监会批准。”在罚则的第一百一十四条，对违反本规定的行为负有直接责任的保险机构高级管理人员和其他直接责任人员列出了详细的处罚项目。另外，接管永安的出现意味着中国保险机构破产清算的可能性加大，《保险公司管理规定》中相应增加了第三十七至四十四条，对公司清算进行管理。值得注意的是，对于监管机构在保险市场中不履行监管义务的现象，《保险公司管理规定》并没有列出具体的罚则，只是在“保险法”第一百四十五条有所规定，“对不符合本法规定条件的设立保险公司的申请予以批准的，或者对不符合保险代理人、保险经纪人条件的申请予以批准的，给予行政处分；情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”保险市场必须有监管机构的参与，缺乏对监管者的约束无法使整个市场达到平衡。

四、接管后的永安

在被接管之后，永安首先于1998年2月完成了第一阶段的任务，即查清问题，理顺资金、财务关系。在随后的半年时间里(包括接管延长的3个月)，永安完成了资本金重组和内控机制建设的任务。据报道，原来的14家旧股东中，除了上述3家出资公司得以保留外，另有9家公司参股，全部注入货币资金，注册资本减为3．1亿元。资本重组后的永安，资产负债率不到1%，是国内保险公司中资产质量最好的公司之一，公司新的领导全部是有十年以上保险从业经历的专家。

接管结束之后，公司董事会认真分析了永安的具体情况，提出了“以业务发展为中心，巩固接管成果，内求团结，外树形象，稳健经营”的基本发展思路，扎扎实实的采取了一系列的变革创新措施。公司大胆的在管理体制创新上做文章，逐步实现了由物的管理到人的管理、由经验管理到现代化管理的转变。在用人机制上，通过年度综合考核，进行末位比例淘汰，中层干部实行招标竞聘，形成一种能上能下的格局；在考核机制上，推行量化目标奖罚责任制，明确权责，担供工作效率；在分配机制上，推行工效挂钩分配制度，形成一个向贡献倾斜的分配机制；在效益管理上，推行了以经济效益为目标的成本核算约束机制；在业务管理上，从管理的正规化抓起，修订完善了各项业务操作实务规范。

1998年，永安实现保费收入2421万。由于永安自开业以来存在的诸多问题，中国保监会在1999年底没有批准该公司设立新疆、重庆两家省外，及陕西省内六家分公司的申请，保监会给永安的建议是：首先抓好业务。

1999年，公司实现保费收入5294．4万元，是接管前的2．3倍，完成年计划的108%，公司一举扭亏为盈，实现利润1006．6万元，是年计划的3．4倍，弥补了前三年连续累计亏损后仍有节余：综合赔付率为26．9%，比上年降低33．2年百分点，年综合费用为39．8%，比上年降低75个百分点。经过重组股本和领导班子，永安发展了业务、加强了管理、健全了内部控制制度，走上了依法稳健经营的轨道。值得庆贺的是，2000年11月，永安在重庆、山西、新疆三地设立分公司的申请得到了中国保监会的批准。