摘要：分析和把握保险业依法监管的内涵有着现实和长远的意义。依法监管首先是一种法治理念，“依法”是保险监管的灵魂；依法监管体现为保险监管职权法定；意味着保险监管部门行政立法行为要依法进行；体现为保险监管具体行政行为的实体依法，即保险监管行为必须依照法定的实体规则进行；依法监管体现为程序依法，即保险监管行为必须依照法律程序进行；依法监管要求控制保险监管部门的自由裁量权；要求对保险监管行为的违法、侵权后果进行依法救济。 　　保险监管作为现代行政的有机组成部分，在保险业发展中举足轻重。现代行政是法治行政，依法监管是保险监管要自始至终贯彻的基本原则和理念，同时依法监管也是体现保险业特点的法律制度。在我国推行依法治国、依法行政的新形势下，分析和把握依法监管的内涵．对做好保险监管工作，促进保险业持续、健康发展有着现实和长远的意义。 　　一、依法监管首先是一种法治理念 监管的灵魂“依法”是保险 　　保险业的依法监管是指保险监管部门必须依照有关法律或行政法规实施保险监管行为。保险监管作为行政行为之一种，其依法性体现着现代法治行政的理念。法治的基本意思是依法办事、依法治国、依法管理国家。法治理念是整体社会观念的一个重要组成部分，属于社会上层建筑范畴，其含义至少包含以下几点：一是法律要有至高无上的权威。二是要摆正人民与政府的关系。三是法律面前人人平等。四是要对权力予以制约。法治行政即依法行政，其最基本的含义是指行政必须服从国家法律。人民银行通过人民代表大会依法授予政府以行政权力，同时通过法律限制、约束政府权力的行使，以防止行政权力的滥用，法律对行政权力的授予和限制都出于同一个理由，即人民意志和公民权利的充分实现。法治行政要求政府机关及其官员必须和普通公民一样要为自己的过错承担法律责任。在我国明确提出依法治国，建设社会主义法制国家的今天，进一步推进保险监管部门的法治行政，无疑更具有必要性和紧迫性。保险监管是政府在商业保险领域的行政行为，必须体现出现代行政的法治理念，而依法应成为保险监管的灵魂。保险监管工作人员应树立有限政府与有限权力的观念，培养监管即服务的思想，摒弃那些监管部门是保险市场主体上级领导机关的陈腐等级思想，以法律至上、依法行政的全新法治理念来指导保险监管工作的各个环节，从而使我国保险监管工作渗透着清新向上的现代法治思想，树立起保险监管部门权威、高效、服务的崭新形象。 　二、依法监管体现为保险监管职权法定 　我国保险监管部门作为行政主体之一种，其职责、权力由法律授予。《保险法》第九条规定：“国务院保险监管机构依照本法负责对保险业实施监督管理”。《保险法》第五章对“保险业的监督管理”进行了比较详细的规定。这是中国保险监督管理委员会及其派出机构直接职权的来源。同时，国务院在《关于成立中国保险监督管理委员会的通知》　(国发[1998]37号)中也根据《保险法》和党中央国务院有关文件规定，对中国保监会的性质、任务、内设机构与人员编制进行了规定，这可以视为中国保监会及其派出机构职权的间接来源。保险监管部门职权法定有两层含义：一是保险监管行政行为不得超越职权。凡法律、行政法规和国务院未明确授予的职权，保险监管部门不能行使；凡保险监管部门得以行使的职权必须于法律、法规有据。也就是说，保险监管部门超越法定范围行使职权的行为是无效的行政行为，自始至终不产生法律效力。二是保险监管部门必须全面、尽责地履行其职权，不能遗漏或疏忽其法定职权而不为应为的行政行为，即行政不作为。每一项行政职权的设定，都体现着人民的意志，都有其积极的公共利益目的。如果保险监管部门疏漏或未能尽职尽责，这将会违背其职权设定目的，与法治国家的宗旨背道而驰。 　三、依法监管意味着保险监管部门行政立法行为要依法进行 　　保险监管部门的行政行为不仅包括具体行政行为，也包括行政立法等抽象行政行为。只有有法可依才谈得上依法监管，故保险监管部门的行政立法(发布行政规章)行为对于监管工作十分重要。权力机关的立法主要是制定基准性规范，如《保险法》；而保险监管部门的立法则主要是制定从属性、执行性规范。基准性规范的数量不可能很多，而保险监管部门面临的却是纷繁复杂的保险活动，其监管行为必须有具体规则可循，以最大限度地减少监管行为的任意性。依法监管要求保险监管部门的行政立法行为必须依据法律、行政法规的规定进行。我国《立法法》第七十一条规定：“国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章”。我国《行政处罚法》第十二条规定：“国务院部、委员会制定的规章可以在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。”“尚未规定法律、行政法规的，前款规定的国务院部、委员会制度的规章对违反行政管理秩序的行为可以设立警告或者一定数量罚款的行政处罚，罚款的数额由国务院规定”。“国务院可以授权具有行政处罚权的直属机构依照本条第一款、第二款的规定，规定行政处罚”。由此可见，以保险监管部门行政立法为主要内容的保险监管抽象行政行为必须以法律行政法规为依据。这是依法监管的题中应有之义。 　　四、依法监管体现为保险监管具体行政行为的实体依法，即保险监管行为必须依照法定的实体规则进行 　　保险监管的主要内容涉及保险业的方方面面，主要包括保险组织监管，即对保险业组织形式、中介机构、资本金额、保险经营人员资格、保险企业市场退出等方面的监管；保险经营监管，即业务经营范围、保险条款费率、经营行为等方面的监管；保险财务监管，即准备金财务核算、资金运用等的监管；另外，还有偿付能力监管等。对上述各方面的监管行为的作出必须依照法定的实体规则，即法律、行政法规和规章。如果对某一项监管内容没有规章层级以上规范性文件的规定，对该项监管内容便不能为合法的监管行政行为。同时，因为我国保险监管体制是中央垂直领导，中国保监会在全国设派出机构，统一监管保险市场，故依法监管所依之“法”不包括地方性法规和地方性规章。依法监管的实体依法内涵对我国保险行政立法提出了迫切要求。目前，我国保险监管工作中尚存在很多法律、法规、规章空白，亟待加大行政立法力度，切实解决无法可依的尴尬局面。 　　五、依法监管体现为程序依法，即保险监管行为必须依照法律程序进行 　　法律程序，顾名思义，是指法律调整或法律规定的程序。法律对于程序的调整，最主要的是因为法律对于结果的重视，即法律要保证结果的实现就必须保证相应的程序。作为行政行为有机组成部分的保险监管，其依法性应遵循程序性法律规则，这甚至可以看作监管所追求的实体规则效果的必经之路。虽然我国尚未出台统一的《行政程序法》，但在保险监管尤其是行政处罚过程中，中国保监会按照《行政处罚法》的要求，制定了统一的《现场检查通知书》、《现场检查事实笔录》、《行政处罚事先告知书》、《听证权利告知书》等程序性行政法律文书，各保监办严格执行这些程序性规定，使保险监管呈现出现代法治行政的浓厚色彩。当然，在保险机构、高管人员、险种费率条款等的监管过程中，程序化监管还有很长的一段路要走。 　　六、依法监管要求控制保险监管部门的自由裁量权 　　随着社会经济的快速发展，保险业务日益复杂，保险法律无论如何完备、严密，也不能做到对所有监管行为的范围、幅度、方式等作出全方位的规定，同时为适应新情况和灵活作出适宜的处理，法律需要赋予监管部门以适量的自由裁量权。《保险法》第七章《法律责任》中随处可见有关罚款数额的规定，如“由保险监督管理机构对保险公司处以五万元以上三十万元以下的罚款”等条款即为典型的自由裁量条款。虽然可以通过行政法规、行政规章进一步细化自由裁量权范围，但自由裁量权的存在不仅是现实的，也是必要的。自由裁量权容易被滥用，这将导致保险监管偏离法治轨道而失去其应然意义。因此依法监管便同样被赋予了控制自由裁量权的内涵。控制的渠道有三，一是对保险监管行为目的、原则等进行阐述的宏观条款，如《保险法》第4、5条等，这些条款构成了对自由裁量权的“软控制”，监管工作人员通过对它们的理解和运用，可以很好地把握保险监管行为的目的，有效、合理地行使自由裁量权；二是通过有效的法律程序进行对自由裁量权的控制；三是通过行政复议和行政诉讼，来纠正自由裁量权的滥用。依法监管要求保险监管部门正视权力的运用，合法、合理、合情运用法律所赋予的自由裁量权，同时也应坦然面对行政相对人即被监管对象通过行政复议、行政诉讼等途径维护自身的合法权益，只有这样，才能体现出保险监管的法治特色。 　七、依法监管要求对保险监管行为的违法、侵权后果进行依法救济 　如果保险监管行为超越职权行使，或者违反法定程序或法定实体规则，而导致被监管对象合法权益受到侵犯，应按过错责任原则承担法律责任；如果对监管对象财产权、人身权构成损害，还应依法进行国家行政赔偿。这种侵权责任的承担，不仅是《国家赔偿法》等相关法律的规定，更是依法监管所体现的应然内涵。