在中国社会保障制度改革发展论坛会后，朱总理接见与会外国专家时提出了几个相关问题，本报告及其技术文件旨在回答这些问题。会议期间，发言者对养老保险基金的设计各抒己见，这些见解往往反映了发言者所在国家的历史背景和社会经济现状。中国是一个发展迅速的中等收入国家，情况介于经合组织中的发达国家和非洲的贫穷国家之间。显然，对于每一位发言者的建议，都应该结合中国的实际需要和情况，对比发言者所熟悉的体制加以考虑。　　

尽管与会的多数发言者都把自己介绍的养老保险制度视为一种完美制度，但事实上，最好应把大多数养老保险制度看成是可以不断改革的。没有任何一个国家每件事都能做到正确无误，也没有任何一个国家通过一次立法就能解决所有问题。看来，朱总理提出这些问题是中国要继续推进改革的一个及时信号。

一、中国是否应当提高缴费率

正如总理所说，目前的缴费率太高，因此答案肯定是“否”。但是，很明显有些企业和个人并没有缴费；所以，必须加强这部分缴费的征收工作（见时问题五的回答），减少将来负债，以降低成本（见对问题三的回答）。

二、中国是否应当放弃个人账户和基金积累，重新实行现收现付制度

以个人缴费账户为基础设立养老金，正成为设计公共和私人养老金制度的一种流行做法。无论账户是否有积累，与待遇确定制相比，这种公共强制性的缴费确定制个人账户，能够极大地激励人们延长工作年限并向社会保险体系缴费。如果设计、实施得当，缴费确定制能够减少员工和雇主合谋提前退休或少缴费的动机，从而提高劳动力市场效率，改善整个系统的经济效果。

个人账户可以是名义账户，也可以是资金账户。只要采取确定缴费的方式，那么它对劳动力市场产生的激励作用都是一样的。下列情况激励作用更大：

——系统内再分配部分越少，以及终身缴费金额越大；

——整体缴费率越低；

——缴费者了解其账户金额，并认为回报率够高；

——养老金待遇取决于退休时的预期寿命（工作年限超长，养老金年标准就越高，因此，可以为延长工作年限提供巨大动力）。

显然，社会保障体系还有其他的目标（包括再分配），因此，这些激励因素在设计时会被削弱。例如，中国的社会保障体系包括与个人账户金额无关的基础养老金，这一部分增加了公平性和老年保障，但削弱了缴费的动力，这是公共养老保险制度中一个典型的权衡取舍问题。程：可以实行账户部分积累（如瑞典、波兰和拉脱维亚等国），或者像拉美国家那样实行账户全额积累。如果中国目前不能对所有人的账户都进行基金积累，那么可以逐步将名义账户转为基金账户，建立起账户的基金积累。在拉脱维亚，每个人都拥有一个名义账户，从2001年起，缴费的10％将投入基金，到2007年，50％的缴费将进入基金积累制个人账户。欧洲和中亚的多数转轨经济国家在个人账户养老金改革方面，都采取了部分积累的方法。

三、如何减少或偿付将来的养老金赤字

中国养老金债务增加的原因一方面是人口因素，一方面是政策选择。世界银行估计，假定社会保障系统所覆盖的劳动力比例不增加，这些债务的成本接近1998年GDP的100％（见技术文件中的表1－2）。欧洲一些国家的隐性养老金债务估计相当于GDP的200％－300％，相比之下，这一数字还不算太大，但中国的社会保障系统只覆盖了一小部分劳动力。从职工和雇主缴费及政府现金转移的角度看，这笔债务的成本很高。我们测算，即使缴费率为工资的29％（高于大多数经合组织国家的比例），中国的养老保险系统在整个预测期内都可能面临现金赤字问题，而且赤字还会增加。

随着经济的增长和发展，中国当然希望提高系统的覆盖率，加强老年保障，减少贫困风险。但是，其他职工和雇主无法负担这样的缴费率。如果对政策选择进行研究，并减少债务，那么就更容易扩大养老保险覆盖率。下面重点强调几项关键选择。

（一）退休年龄

确定退休年龄是一项重要的政策选择。尽管预期寿命在增加（特别是实行养老保险制度的城市人口），中国享受养老金的起始年龄仍然很低，因此，可以逐步提高并统一男女职工的最低退休年龄。由于女性寿命更长，目前女性退休年龄较低的做法理由不充分。世界上其他国家都正将退休年龄至少延长到60岁，经合组织国家则延长到65岁。如果中国将男女职工的最低退休年龄都提高到65岁，我们的模拟计算显示，养老金债务可以减少16％，到2010年可以消除现金赤字。但是，由于劳动力人数减少以及预期寿命延长，现金赤字现象到世纪中叶又会重新出现。

中国的许多决策者都担心提高退休年龄会增加失业。然而，其他国家的证据表明不会发生这种情况。从国际上看，跨国分析显示退休年龄和失业之间并没有关联，退休年龄低的国家有时也会出现较高的失业率。但有一点是明确的：中欧和东欧经济转轨国家为降低转轨时期的失业率而降低退休年龄，结果都受到高失业率和无法维持的高养老金成本的困扰（波兰和保加利亚尤为突出）。如果中国继续允许未来的养老金成本在企业重组过程中增加，那么债务增长就会大于改革带来的增长效益。

降低失业率通常需要改革劳动力市场、加大对受国企改革影响较大的经济萧条地区的投资。在养老金费用所消耗的资金不断增加的情况下，加大投资也并非易事。

（二）将预期寿命纳人养老金计算公式

将养老金待遇与预期寿命挂钩，使之成为真正的缴费确定制养老金，也会降低将来的成本。这种方法所能减少的隐性养老金债务与提高退休年龄的结果相似，由于它使债务不断降低，因此，可以对养老金债务产生更为持久的影响。

（三）指数挂钩

中国的养老金一部分与工资实际增长挂钩，这种方式比较难以摆脱赤字问题。养老金与价格挂钩，可以保持领取养老金者的实际购买力（这是防止他们陷入贫困境地和提供收入保障所必不可少的）。养老金与工资和价格都挂钩（这是瑞士方法；后被拉脱维亚和波兰采用），同样也会给领取养老金者带来真正的好处，同时还能减少债务负担。

（四）实行基金积累制账户——到底需要多少钱

中国的养老保险制度改革计划中，提出将个人缴费的8％用于积累账户，以逐步为将来的养老金债务提供部分融资。把基金积累制纳入养老金体系，意味着今后30年里现金需求会增加。但是，如果作出上述关键的政策决定，这对中国来说是可行的。与养老金现金支付需求相比，以上提到的改革应该有助于在总体上产生缴费盈余。利用这部分现金，加上在2001－2012年这一关键时期，每年所进行的约占GDP3％的额外债务融资，中国便能实现这一目标。到一定时候（约40年），就可以解决大约30％－50％的养老金债务融资问题。

四、如何在中国的资本市场条件下管理养老金基金

这个问题在发展中国家和转轨经济中会经常提及。许多国家都发现，回答这个问题需要一个过程。这些国家刚开始为强制性公共养老金制度积累基金时，投资规则都非常保守，这反映了当时资本市场的发展状况。例如，墨西哥目前还不允许把强制性养老金基金投资于股票市场，基金只能投资债券或存入银行，但这种规定预计不久就会放宽。即使在智利，虽然养老金制度已有20年历史，但现在只有不到40％的基金投资股果。在经前组织国家中，投资股票的基金比例要高一些，这表明它们的资本市场更加发达，规避风险的能力更强。但是，正如总理所提到的，对于一开始就遵循经合组织国家的做法，中国要谨慎从事。如果采取较为保守的做法，那么开始阶段的收益率当然要低一些。

正确设计基金积累制个人账户养老金制度，有助于资本市场的发展和多元化，可以逐渐减少风险，促进增长。例如，在欧洲已经开展养老金制度改革的转轨经济国家中，越来越多的基金投入资本市场，促进了新的金融工具的形成，如抵押担保证券等。这是一个有机的过程。

五、在省级统筹了，中央政府如何才能减少对各省的补贴，或者只补贴那些最需要的省份

其他建立国家级社会保险制度的国家，大多实行国家级统筹。在实行省级统筹方面，中国要做的事情非常困难：它想按照国家标准来运行一个分权式养老保险制度。从中期来看，这一战略在其他国家都不太成功。

为了让省级统筹建立良好的激励机制，各省必须负责确定自己的养老保险制度，并且使之切实可行。养老金待遇要以各省征收的缴费为基础，否则，他们就没有动力去负责征收养老金缴费。这就意味着，贫困省份或劳动力年龄较大省份的养老金待遇会低一些，富裕省份会高一些，没有缴费的省份就不能提供养老金。

加拿大20世纪初开始实行省级养老金制度，尔后，为了加强劳动力流动、减少贫困，又将其统一起来。有些国家按行业管理养老金，这些系统同样也出现了对成员负责的问题和降低劳动力流动性的问题，最终面临资金问题。许多国家把分权式养老保险制度改革成国家级养老保险制度，实行国家统筹和国家标准。值得注意的是，在这些分权式养老保险制度中，之所以要进行集中制改革，一般是因为有些地方不成功，或是其中某项统筹有拖欠问题。

根据国家政策，中国正在努力建立国家级养老保险制度，这是很正确的。这种制度确定了养老金待遇的国家标准，包括养老金的再分配标准（基础养老金）。中国现在需要建立一个国家征收系统，确保能够将资金收缴起来，用以支付养老金债务。这项工作不能依赖各省去做，各省哪里会有征收缴费的动力？这需要占用其他方面的资金（如增加企业工资，建设当地公园，或者进行其他投资），他们知道，中央政府会弥补养老金赤字，因为这是中央的政策，不是各省的政策。而且，在出售企业时，各省还会夸大养老金债务，因为他们无需为此支付任何成本，只需坐收其利。

在中国这样一个大国，分权式方案当然应该考虑。但是，在这种情况下，如果实行国家标准，就很难通过激励机制达到预期的结果，各省总会采取种种欺骗性做法，中国最终还是不得不实行国家级缴费征收和统筹制度。

如前文所述（问题二），将国家统一征收缴费与向缴费者提供账户余额信息的系统结合起来，是有好处的。