一、当前我国商业保险市场管理的基本状况　　

　　（一）市场管理的法律体系建设状况

１９９５年６月３０日，《中华人民共和国保险法》颁布，并于同年１０月１日起实施。它对保险公司、保险合同、保险经营规则、保险业的监督管理以及保险代理人、经纪人的管理作了比较详细的规定。１９９６年７月，中国人民银行颁布了《保险管理暂行规定》，成为《保险法》中保险监管规范的实施细则。１９９７年１１月和１９９８年２月，人行又分别颁发《保险代理人管理规定（试行）》和《保险经纪人管理规定（试行）》，规范了代理人和经纪人的行为准则。目前，虽然法律法规的总体数量与市场实际需要相比仍有较大差距，但已基本形成了市场管理的法律框架。　　

（二）市场管理的组织体系建设状况　　

１．国家监管体系。１９９８年１１月１８日，中国保险监督管理委员会经国务院批准成立，其具体职能包括：研究和制定国家保险事业的方针政策，制定有关管理规章办法并负责组织实施；制定商业保险的主要险种的基本条款和保险费率；研究保险业的发展规划，完善保险业的市场体制；审查批准保险机构的设立、合并和撤销，颁发保险业务许可证；审查批准保险中介人的资格，规范中介行为；负责保险业的非现场监管及汇总分析报表等。　　

２．行业自律组织。从１９９５年北京、上海、深圳等地组建保险行业协会开始，目前全国已有近２０个省区建立了行业自律组织。各地此类组织的职能大同小异，基本包括：配合国家保险监管机关对保险市场实行行业协调和管理；协调会员公司的关系，建立沟通渠道；组织会员公司签定自律公约，反不正当竞争行为；承担中介人资格考试及组织学术交流等。目前，有些地级市也建立起了保险行业自律组织。　　

３．行政司法监督体系。主要是执法部门对保险经营的监督。如工商行政管理部门每年对保险公司的年度检查；财政、审计部门依法进行的检查和监督等。　　

（三）市场管理的基本方式

在监管方式上，基于我国保险市场尚不成熟，采取的是费率和偿付能力双重严格监管的方式和非现场检查的监管方法。目前，保险监管部门正在开发预警指标体系并逐步完善保险公司报表体系，以求连续紧密跟踪检测保险公司的经营状况，有效控制经营风险。在行业自律上，各地已初步形成以协商一致为基本原则、以自律公约为核心内容、以有序竞争为根本目标的管理方式。　　

二、现阶段我国商业保险市场管理中存在的主要问题　　

我国商业保险市场的管理体系经过近２０年的建设与发展，目前已初步形成了一套运行机制，对业务发展起到了规范作用。但由于长期受计划经济管理思想的影响，使市场管理与市场发展要求之间仍存在较大差距。　　

（一）市场法制建设工作滞后

一是法律法规总量偏少，不适应快速发展的市场需要。１９９５年《保险法》出台时，预计配套实施的细则和条例有２０余个，涉及中介管理、费率、投资、再保险等多个方面。由于监管组织体系变化等因素，现在只有很少几个法规出台，对市场法制化非常不利。二是各种法规、制度和政策之间的关系不顺，影响了商业保险市场的正常发展。突出的表现是：商业保险法和社会保险的一些政策法规严重冲突，各部门在理解上彼此不同，实施时政出多门，严重影响了市场秩序。三是就商业保险法来讲，实施至今尚未形成相应的法律关系理论体系，也没有一个权威机构对保险法理进行有组织、有系统地研究，而沿用国外保险法理论解释，既不适应中国的实际，又容易造成理论上的混乱，导致在实际操作中很多人混淆了《保险法》、《民法》、《经济法》、《商法》中的有关概念，使市场管理遇到纠纷时，运用《保险法》不能自圆其说，对市场发展造成了障碍。　　

（二）市场管理的组织体系尚不健全，影响了市场管理的效果

首先，从国家监管机构看，目前保监会尚未设置派出机构，对各地的监管委托当地人民银行进行。但由于人行于１９９８年就已完成体制改革，省以下基层人行的人员已基本到位，这样一来，所谓的代管实际上已成为“代而不管”，造成监管真空。其次，从行业自律组织来看，目前真正能够积极发挥自律协调作用、在同业间有权威地位的较少，不能适应有效履行职能的需要。由于绝大多数组织的理事会均由公司负责人组成，理事长由各家公司轮流担任，由职员各公司选派人员作为内部职员，使得具体工作时既容易推委扯皮，又容易出现本位主义倾向，进而影响其职能的发挥。第三，社会监督部门职能的不明确，给市场管理带来很大的负面影响。有的工商管理部门具体管理保险公司的实务操作；有的物价部门检查保险费率；有的社会保险管理部门越权管理商业保险；诸如此类，对保险市场的正常发展都带来不利影响。　　

（三）保险市场管理的方式手段不先进，影响了管理的效率

从国家监管方式及手段看，目前还基本处于问题跟进型的监管状态，远未达到行进监控型的水准，不能做到根据市场信息、保险公司定期报送的数据进行分析、审核，形成预警系统，主动地对保险公司的经营进行干预、监控；监管的重点仅局限于费率、手续费、机构准入等问题，对关系到偿付能力、再保险安排、资产培植等重大问题上尚未形成体系，与发达国家重偿付能力监管、轻机构监管的情况形成鲜明对照。从监管的技术手段看，目前尚未形成一套必备的信息系统，办公自动化建设总体水平不高，实际工作中效率较低。　　

（四）保险市场管理人员总量偏少，影响了管理工作的质量

目前，全国仅有近千人具体负责保险市场的管理；而保险市场从业人员目前已超过１００万人，每年的保单有数亿件，管理力量显然不够，实际管理中存在着大量的盲点和薄弱地带。由于管理的事务多、人员少，容易使管理人员忙于杂务而无力自拔，对市场的长期宏观管理十分不利。此外，一些管理人员很少接触保险实务，有的没有经过系统的保险理论培训，实际工作中“外行管内行”的现象并不少见，管理质量亟待提高。　　

三、加强现阶段我国商业保险市场管理的对策　　

（一）进一步加强法制建设，加快保险市场管理的法制化进程　　

１．要迅速建立起与《保险法》配套运行的法律法规。它包括两方面含义：一是制定有关的商业保险管理法律法规，从市场体制、保险机构和保险商品三个方面着手完善保险法律体系。应加紧制定《外资保险公司管理法》、《保险会计法》、《保险公司破产法》、《保单持有人保护法》、《保险经纪人保护法》、《展业管理法》等法律以及地方性的保险法规等。二是要加紧出台《社会保险法》，彻底解决市场发展中的混业经营问题。　　

２．要正确协调市场管理中各种法规之间的关系。重点要解决三方面的问题：一是尽快形成保险法律关系理论体系。二是建立起案例分析制度，特别是对一些不适用《保险法》规范，而适用其他法律规范来解决的保险纠纷要进行深入研究，并形成典型判例，作为今后的示范。三是要妥善处理好法律法规和政策之间的关系，总的原则是法律、法规的实施必须在坚持原则的前提下与各地实际相符合，尽量避免因法规和地方政策不配套而产生的负面影响。　　

（二）进一步加强管理机构建设，完善保险市场管理的组织体系　　

１．当务之急是尽快建立起省以下的保险监管组织体系。根据我国保险业的现状和发展趋势，综合考察银行业、证券业监管的整体布局以及国外保险监管组织体系的成功经验，我国保险监管的组织体系应按照派出制的原则，采取“中央－省（市）－地区”三级负责制，以别于银行监管因网点很多而采取的广覆盖和证券市场因网点分散而采取的点辐射这两种不同的体制。监管职能上各级应有所侧重：中国保监会主要负责产业政策规划与法制建设；省级派出机构主要负责政策、法规的贯彻执行与监管的信息反馈；地区性派出机构侧重于对市场情况的检查。　　

２．构建具有独立地位、富有权威的保险行业自律组织。为确保行业自律组织行使职能，要在机构运作上要进行改革。经费来源上，要从单一依靠收取会员公司的会费转为向市场收取服务费用；人员安排上，应由选派制尽快向招聘制转变，从而在性质上真正实现机构的实体化；职责上要从联络会员关系，协商处理具体纠纷的被动局面彻底转变到主动维护市场上来。　　

３．以社会监督为补充，利用行业外部市场管理力量。除了与工商管理部门、税务机关、财政部门等进行良好沟通，争取其对市场发展的支持外，还可以依靠如下机构作为有效补充：一是保险评估机构。它们通过对保险公司进行评级监管，充分显示保险公司的资信。增加市场管理的透明度；二是通过会计、审计、法律机构对保险市场进行管理，增强市场的规范性；三是不断完善再保险机构的建设，从而便于国家保险监管部门通过调整再保险政策实现对保险市场的间接调控。　　

（三）建立科学的市场管理机制，提高保险市场的管理效率　　

１．对国家保险监管部门而言，要建立以偿付能力监管为重点，以非现场监管为主要内容的监管方式。首先，从以机构准入监管为中心转向以偿付能力监管为中心，是监管发展的方向。监管政策应转向重点监管各公司的偿付能力，从而达到不断提高保险公司效益的最终目的。特别是监管部门受自身人力、技术限制，更不能再以机构准入为监管工作的重心。其次，偿付能力监管的主要内容和目标是保证保险公司有足够的赔偿和给付能力，一定要明确措施，制定法规，严格按照国际通用的实际偿付能力边际、法定偿付能力边际和最高偿付能力边际的规定，实行数理监控，使保险监管逐步由定性管理向定量管理转变。再次，在监管手段上，要完善保险监管报表报送制度，逐步形成以非现场监管为主要方式的监管机制。　　

２．保险行业协会的运行机制应当更加明确有效。首先，根据保险法规和国家对保险经营管理的要求，制定符合当地实际的具体的保险经营管理补充规章，并配合国家保险监管部门的检查，监督保险公司对各项规章的落实情况；协调保险公司之间的关系，建立良好的信息交流渠道，制定市场竞争中的行为规范；承担保险代理人、经纪人等专业技术资格考试及对个人保险代理人的职业培训工作；其次，行业自律组织运行机制要长期有效，必须妥善处理好与国家保险监管部门、保险公司及兄弟行业自律组织的关系，发挥好市场管理中的补充功能，以及对监管部门的参谋功能、协助功能。　　

３．市场机制的完善，离不开内控制度的健全和社会监督的规范。一方面偿付能力的管理和经营风险的防范还在于公司内部管理部门具有识别、评估、监测和控制自身风险的能力。因此，保证各家保险公司建立起完善的内控制度才是从根本上防范金融风险的基础。另一方面外部的社会监督体系要逐步规范。这就要求规范监督程序，确认监督机构本身的信誉和权威，尽量减少行政干预市场的因素等等。　　

（四）加快人才培养，改进技术手段，提高市场管理的科技含量。作为国家保险监管人员，原则上应具备专业理论知识和实务工作经验；作为其他管理组织的职员，也应从事过较长时间的业务工作。随着现代科技的进步，计算机运用和电子通信技术的发展日新月异，对市场管理中的事务处理；信息管理；决策支持都提出了新的挑战，尽快实现现代化、标准化管理，是市场管理面临的一项紧迫任务。