单纯强调为国有企业改革配套的改革思路具有片面性；社会保障改革决策的理性不足；决策权限与管理权限分散；改革权责统放不分；长期忽略乡村社会保障制度建设；舆论宣传与理论导向存在着偏差。

“中国社会保障制度改革方式在‘摸着石头过河’时期具有合理性，并不意味着在现阶段继续具有合理性。”中国人民大学劳动人事学院副院长、国家劳动与社会保障部咨询委员郑功成11月28日下午在第四届中国经济学家论坛暨2003年中国社会经济形势分析与预测国际研讨会上指出，中国社会保障制度改革是渐进式的，有特色的，但也存在着路径依赖、成本偏高、试而难定的缺陷。

社会保障政策仍在选择之中

郑功成认为，中国的社会保障政策仍在选择之中。中国社会保障改革经历了从自发改革到自觉改革、从自下而上改革到自上而下改革、从单项改革到全面改革的历程。其中第一阶段(1986—1993)是为国有企业改革配套服务；第二阶段(1993—1997)将社会保障视为市场经济体系的一个支柱，新旧社会保障政策并存但此消彼长，体现了明显的效率取向；第三阶段(1998年以来)将社会保障逐渐作为一项基本的社会制度加以建设，但新制度并未最终确立。

郑功成表示，由于价值取向与建制理念在总体上是不清晰甚至是紊乱的，社会保障政策的价值取向与经济政策的价值取向也日益混为一体；同时新制度的建制理念亦长期未能找到准确的定位，从而导致了中国社会保障改革至今仍无法定型。

郑功成指出，中国现阶段社会保障制度建设中的主要问题：一是主体各方责任划分不清，历史责任与现实责任，国家责任、企业责任与个人责任，政府责任与社会或民间责任，中央政府责任与地方政府责任模糊化；二是社会保障法制化建设滞后，政策主导仍未上升到法制主导；三是新制度的体系残缺，相当多的社会成员被遗漏在社会保障安全网之外，即使是被新制度覆盖的居民，亦存在着社会保障需求无法得到基本满足的问题；四是新制度的有效性不高，新制度在实践中的不平等性已经且仍然在损害着这种制度维护公平竞争的效能，从而使社会保障资源的利用效率达不到最大化。

在新制度的继续调整中，郑功成建议：在整个社会保障制度方面，价值取向与建制理念还需要再确定；基本养老保险方面，统账结合模式的实践表明了世界银行的三支柱方案并不完全适用于中国，这一制度还需要修订甚至是重大的变革；医疗保险中个人账户实际作用不大，而统筹基金到底解决什么问题还有疑问，这一制度应追求的目标是费用控制还是国民健康还需检讨；失业保险是继续单纯的保险制度安排还是向促进就业方向转变，仍需再探讨；贫困救济是只要最低生活保障还是建立综合援助制度，也是要深思的问题；住房保障坚持自有化、私有化的单一目标还是构建多层次住房福利体系?这些都需要在检讨中进行再选择。这些都表明“中国的社会保障政策仍在选择之中。”

新选择应处理好短、中、长期目标

由于中国人口多、城乡与地区差距大等国情的特殊性，以及经济结构调整与制度变革的特殊性，郑功成认为：在讨论发展目标时，应当避免陷入认识误区和可能导致不良后果的政策取向。如借鉴国外经验不等于与国际惯例接轨，利用民间力量和市场机制不等于走私有化道路，维护经济发展不等于只服从于经济增长，强调个人责任不等于政府可以推脱自己的责任，城乡分割不等于不需要考虑农村户口居民的社会保障问题等。

郑功成说，中国社会保障发展的近期目标，可以是多层次的、多元化的制度安排，但应当尽快消除这一制度的残缺与漏洞，使城乡居民在遭遇困境时免于绝望。中长期发展目标则是建设统一规范完善的社会保障体系，不断增进国民福利，促进社会公平，并在维护经济社会的持续发展中实现自身的持续发展。