加入WTO后我国保险业将按照预定的进程实行对外开放。保险业的对外开放虽然能够给我国带来巨大的潜在利益，如提高市场效率和保险业水平、增加消费者的利益以实现市场经济的目标等，但由于我国保险业与发达国家的差距是全方位的，因此，短期内所面临的局势不容乐观。增强忧患意识，在WTO“游戏规则”里用尽用好相关规则，对于保障我国保险业乃至整个经济和社会的稳定和发展都是不可或缺的。而服务贸易总协定(GATS)金融附录(简称附录)规定的“审慎例外”就是强有力的保障。

GATS的目标是实现服务贸易包括金融服务贸易的自由化。由于服务贸易具有无形性特征，推行服务自由化的主要障碍在于各国的限制性措施，因此，GATS推行自由化的手段是规制成员方的法规政策，为此一方面规定成员方所需普遍遵守的原则、规则和纪律如最惠国待遇等，另一方面则由各成员方对市场准入和国民待遇作出承诺。“审慎例外”(Prudential Carve-out)是国际金融界对金融附录(Annex on Financial Service)第2款(a)的习惯性简称，规定WTO的成员方出于审镇目的而采取的审慎措施可以不受GATS及金融承诺的限制。金融附录之所以规定“审慎例外”缘于金融服务贸易的特殊性。如下文所述，金融业与其它众多的服务行业不同，是现代经济的核心，具有公共性和高风险性等特征，需要进行严密的监管，否则，金融自由化不但不能取得预期的收获，而且甚至会给成员方带来全面的经济和社会危机。之所以将出于审慎目的而采取的上述措施称之为例外(Carve-out)，是因为自由化是GATS的主要目标，GATS本身所规定的多边原则、规则、纪律和各国提交的金融承诺表是其推行自由化所赖以借助的架构体系，而成员方依附录采取的审慎措施可以背离以上自由化规则体系的约束，构成WTO框架内背离金融自由化的合法例外。

一、“审慎例外”与保险服务贸易自由化

保险是GATS金融贸易自由化的第一个部门，包括直接保险（含人寿和非人寿）、再保险和再再保险、保险中介和辅助性保险服务等四项内容，基本涵盖了整个盈利性保险业务。GATS的目标是推行服务贸易自由化，包括保险服务贸易自由化(简称保险自由化或自由化)，而妨碍国际服务贸易开展的最大障碍是各国的限制性措施。为此，一方面GATS规定各国须遵行普遍性义务，如最惠国待遇、透明度等；另一方面则由各成员方对市场准入和国民待遇作出接受一定限制的承诺。在市场准入方面，GATS规定，除非在承诺表中列明，否则，成员国不得维持或采取对服务提供者数量、服务交易总值或资产总值、服务经营总数或服务产出总量、雇佣自然人总数、法人形式或合营企业类型和外国资本参与等方面的限制。对国民待遇的限制也必须明确列出，而任何限制必须根据GATS规定的四种服务提供方式标明。以上多边纪律对推行保险自由化是必不可少的，因为WTO保险自由化在一定程度上是对各国保险利益按WTO“游戏规则”进行重新分配，如果没有多边纪律的约束，极有可能出现一方面要求其它国家尽可能多地开放市场以便从中获利，而另一方面又以种种借口逃避本应承担的义务的情形。

然而，保险业及其所隶属的金融业毕竟不同于其它服务行业。保险构成现代经济发展的基础设施之一，关系到整个经济和社会的稳定和发展。保险行业所具有的这种影响全社会利益的“公共性”的特点使它不同于其它行业，需要特殊对待。其次，保险业具有内在的不稳定性。它是以少量的资本金为支点，以从社会上大量吸收的保费为资产支柱的高负债行业，其经营必然受宏观经济状况、利率资产结构等因素的影响，从而使保险机构面临种种风险。保险业的高风险性和内在的不稳定性客观上需要通过一定的监管使保险机构依法运作，保持足够的清偿能力和合理的流动性等，以保障保险机构资金运用的安全和社会公众利益。可见，对保险业实行审慎监管维系着各国的社会利益，同时也是保险业稳健发展的必要条件。正因为如此，在GATS谈判过程中，各国政府普遍感到对包含保险业在内的金融服务应当给予特别对待和严密规制，需要有采取审慎措施的充分自由。最后的结果是，乌拉圭回合在通过GATS的同时也通过了金融附录，并特别指出：“无论本协定任何其它条款如何规定，不应阻止一成员为审慎原因而采取措施，包括为保护投资者、存款人、投保人或金融职务提供者对其负有诚信义务的人而采取的措施，或为确保金融体系的统一和稳定而采取的措施”。这就是西方金融界俗称的“审慎例外”(Prudential carve-out)。

“审慎例外”是附录的核心，旨在划清自由化所需要的多边纪律与各国追求监管目标的自由之间的关系，代表二者利益的重大调和，构成的确需慎重的这一敏感领城里为保留监管灵活性而达到的妥协。正如马来西亚代表在金融服务贸易委员会会议上指出的那样，当需要采取措施因受制而不能采取措施时将会产生很大的负面作用。如前所述，保险业是一个特殊的部门，其重要性是其它一些服务部门，如旅游、建筑等无法比拟的。如果对保险服务仅适用国际服务贸易的共同规则，即GATS而没有例外，恐怕任何国家都不敢在这一敏感领域贸然实行自由化。在很大程度上可以说，正是有了审慎例外，有了自由化与监管之间的调和和平衡，才有了众多国家的保险承诺和保险开放，可见，“审慎例外”是与GATS追求自由化的纪律相并行的且在适用上优于后者的重要制度，是成员方在保险自由化中保障保险业稳健经营的利器。

二、我国入世的保险承诺与保险业面临的挑战

我国已结束与有关国家的入世谈判，综合有关情况来看，我国保险业的开放力度很大。从股权来看，在我国入世后两年里外资投资寿险和非寿险公司可分别拥有50％和51％的股权，两年后可拥有100％的股权；再保险领域入世后没有准入形式的限制，外商可设立分公司、合资公司和独资公司；外资对中介服务在入世后两年里可以持有50％的股权，2年和5年后可分别拥有多数股权和100％股权。从经营范围来看，外资保险机构在入世后的两年内可以开展对中国公民和外国公民的寿险业务，2至3年后扩大到中外客户养老、健康和团体寿险业务；在非寿险领域入世2年后可提供中外客户的所有非寿险服务；再保险业务涵盖寿险和非寿险；中介服务限于大规模的商业风险和再保险业务。从地域限制来看，主要城市2年内开放，地城限制3年后取消。从准入条件来看，除在WTO成员国有30年的业务历史、在华设立代表处2年以上和全球资产超过50亿美元等条件外，我国仅以审慎原则为基础发放许可，没有数量限制和“经济需要”标准。

我国保险业整体发展水平落后，监管体系不健全且监管技术落后。例如，以国际上通常采用的保险业发展水乎的指标来衡量，我国保险业在保费收入、保险密度和保险深度等方面远远落后于发达国家。在这种情况下，以上述条件实行开放在短期内可能会使我国保险业面临严峻的挑战。如激烈的市场竞争会导致中资保险机构市场份额下降；国外保险机构在资金实力、产品开发技术、展业方式和业务管理水平等方面都大大强于中资保险机构。在这种情况下，外国保险机构的进入会使中资保险机构面临强大的竞争，丧失部分市场份额，如友邦进入上海后由于引入先进的经营方式，在高峰时期在个人寿险市场的占有率曾达到38％。又如保险业的开放还可能增加保险市场的不稳定性。外资保险机构进入后，随着保险机构数量的增加和保险市场趋向饱和，保险机构之间的竞争是零和博弈过程，即一保险机构业务量和利润的增加是以另一机构的减少为代价，甚至导致经营不善的机构退出产场。不仅如此，保险市场的稳定与整个金融市场有密切关系。以寿险为例，由于寿险功能的扩展，长期寿险产品的投资性功能越来越受到重视，寿险公司已成为资本市场的重要机构投资者。金融市场不稳定会造成寿险公司的支付危机，特别是当中国资本市场深度融合到全球一体化市场时，国际章融市场的动荡会传入我国，影响寿险公司的投资收益和偿付能力，若发生严重的世界性金融危机，还会引发整个寿险市场的不稳定。保险业开放带来的利益是潜在的，需要努力争取才能获得，但其带来的挑战则是现实的，需要认真面对才能克服。

面对如此严竣的局面，审核原则几乎是我国在外资保险机构准入承诺上所扼守的唯一的一道闸门，也是WTO赋予各成员方维护保险体系稳定和保护投保人利益的重要制度。因此，充分发挥其功能对入世后我国的保险业显得尤为重要。

三、“审慎例外”对我国保险业保障作用的体现

WTO没有对审慎措施进行定义，也没有列举清单，但从附录以及GATS的相关规定可以看出，“审慎例外”对保险业至少可提供以下保障：

首先，成员国基于审慎原因而采取的审慎措施不受原承诺及GATS义务的限制。这是由“审慎例外”的含义和附录的性质决定的。审慎例外的本身含义就是审慎措施不必列入金融承诺表，也不受金融承诺表的限制。GATS各种附录是根据不同服务贸易领域的不同特点和需要而制定的，金融附录是在充分考虑金融业特点的基础上对GATS有关规则的重要补充。附录使用“无论本协定其它条款如何规定”的措辞充分表明成员方采取审慎措施不受GATS自由化条款或承诺的羁绊或限制。因此，入世后如果我国保险业出现严峻局面需要保护投保人和保险体系稳定统一时，我国应毫不犹豫地采取措施而不必担忧GATS的义务和已作出的承诺。

其次，虽然“审慎例外”对审慎措施的运用有限制性规定，但从附录来看，辨别审慎措施的依据是其目的性且采取措施的国家处于相当有利的位置。附录中不阻止成员国为审慎原因而采取措施的规定，揭示出辨别审慎措施的主要标准是其目的性而不是客观效果，即一项措施是不是审慎措施，主要应看其是否出自审慎之需要，而不是看是否对GATS下的承诺和义务造成了损害，如果答案是肯定的，那么它就构成审慎措施，否则，则相反。同时，由于各国金融市场结构、发展水平、传统等不尽相同，情况千差万别，对于一国来说是必需的审慎监管措施，而对于其它国家来说可能并不构成审慎措施。因此，审慎目的应根据采取措施的国际的情况来认定，采取措施的国家具有相当大的发言权。如前所述，入世后我国保险业所面临的局面可能是非常严峻的，因此迫切需要采取灵活的应对措施。根据各国具体情况确定审慎措施，便于在我国采取审慎措施时考虑我国存在的特殊和复杂的情况，避免动辄触犯GATS规则。

再次，发展中国家在审慎措施标准问题上应享有更多的灵活性，这对象我国这样的发展中国家十分有利。众所周知，发展中国家包括我国，金融发展水平低，监管体系不完善，缺乏经验，在金融自由化过程中尤其需要监管的灵活性以满足其特殊需要。实际上，GATS第19条已经注意到并承认发展中国家在服务贸易自由化过程中的特殊需要，规定自由化的进程要反映各国的发展水平和政策目标，明确规定应给予发展中国家适当的灵活性。所以，无论从金融业的实际情况还是从GATS的有关规定来看，我国作为发展中国家与发达国家应当具有不同的标准。

最后，GATS通过规制各国政策来推行自由化，而“审慎例外”允许各国出于审慎考虑而采取相应政策对经济进行调节。GATS及附录对各国政策建立了两套规则，一是国内规制，二是审慎措施。国内规制受GATS第6条诸多义务限制，而审慎措施则不受此限制。实际上，现实经济生活中的许多政策系出自审慎目的，因而构成审慎措施。附录在涉及审慎措施范围时使用“包括”之措辞，表明在附录所明示的保障金融体系稳定和保护投保人等具体目的之外还存在其它的审慎目的和为这些目的而采取的监管措施。如在宏观经济政策领域，资本管制政策和货币政策，如限制短期资本流出入和为保证保险机构的偿付能力而制定的政策等，显然是为确保保险体系的统一和稳定以及保护投保人的利益而采取的审慎措施。即便是列入金融服务承诺表中的对市场准入或国民待遇的承诺在一定条件下亦能构成或转化为审慎措施，如对外国保险公司分公司的准入限制可能受发展本国金融业的政策驱动，但也可能是出于监管考虑，因为对分公司的监管需要有关外国总部的信息，比对在当地注册的机构的监管要困难得多。我国正处在从计划经济向社会主义市场经济转型时期，尤其需要借助金融政策工具培育市场和调控经济。“审慎例外”为我国发挥政策优势提供了条件。

四、我国实行“审慎例外”需要采取的措施

第一，健全法制和规章体系。“审慎例外”并不是实行保险保护主义的保险箱和保护伞，相反，它要求成员国在采取审核措施时要承担相应的义务，其中主要是须出于审慎目的和禁止被用作逃避金融自由化承诺、义务的手段。GATS对各成员国所施加的普遍义务之一是透明度，要求成员国将影响或可能影响GATS或其它成员国的法规、规章和措施等予以公布。虽然“审慎例外”不受GATS条款的羁绊，但如果我们不是沿着规则的轨道对保险业进行监管，而是动辄凭空采取审慎措施，难免有逃避自由化义务之虞。而WTO与其它国际组织的不同就在于通过争端解决机制来适用规则。有鉴于此，我们应当加强法制和规章体系建设。而目前我国的法规和规章的建设还十分薄弱，仅有《上海外资保险机构管理暂行办法》、《保险法》，涉及对外资保险机构的规定极少，因此制定一部全国性的、为审慎措施留有充分余地和根据的，针对外资保险机构的管理规章是当务之急。

第二，应否对审慎措施进行明确界定，以建立必要的纪律，避免审慎措施被滥用和对承诺及义务的逃避，在GATS金融服务贸易委员会多次会议上发生过争论，其实质是成员国追求监管目标的自由与推进多边金融自由化的纪律之间的冲突。在国际经济一体化的条件下维护一国保险利益离不开进行必要的国际斗争。在这一斗争中我国应坚持金融附录所确定的标准和原则，坚持成员方有权灵活地采取本国金融体系所需要的审慎措施，反对在金融附录之外给监管施加额外的限制，同时应充分利用GATS对发展中国家的有利规定，坚持发展中国家与发达国家应当具有不同的审慎标准。附录中的“审慎例外”代表着许多重大利益的调和。改变各国在监管问题拥有的灵活性就会改变维系金融服务框架规则的原有利益平衡，特别是在我国保险业形势严峻的局面下，如果采取审慎措施的权力得不到保障，就意味着我国对保险业控制的最后一道闸门被打破，对此我国应有高度的重视。

第三，虽然“审慎例外”能够为我国保险业提供必要的保障，但保障不是目的和长久之计，我国保险业走出困境的根本之路是提高我国保险业的经营和管理水平，否则，任何保障都将失去意义。为此我国应以入世为契机，变保险业的压力为动力，深化改革，促进我国保险业健康、快速地发展。