编者按：在我国的立法史上，还没有一部法律能够像这部法律这样引起广大国民的如此广泛的关注，并引发如此强烈的争议。《道路交通安全法》尽管经过了四次审议修改，但当它于２００３年１０月２８日在第十届全国人大常委会第五次会议上以９４．６７％的支持率通过后，还是引起了一场全国范围的争议。特别是《道路交通安全法》在２００４年５月１日生效之后，其中的第七十六条更是成为社会和媒体关注的焦点。法律遭遇尴尬《道路交通安全法》出台后，并没有像立法者事先预期的那样：得到各界的广泛支持，给社会带来福利，相反的是在《道路交通安全法》实施之后，出现了一系列的问题，陷法律于尴尬。

　　案例：　　第一案

　　时间：２００４年５月９日晚８点　　地点：北京南二环菜户营桥东侧　　案情：刘寰驾驶奥拓车从东至西在南二环行驶，当行至菜户营桥东侧一个弯道时，发现其前面１００米外有人正在横穿二环路，刘寰猛地踩死刹车，但还是撞上了横穿的行人。这起交通事故造成穿行二环路的行人曹志秀死亡。　　判决：９月２９日，经过三次开庭审理，北京市宣武区人民法院根据新的《道路交通安全法》对这起交通事故做出最终判决：曹志秀的行为违反了我国《道路交通安全法》中“行人应当在人行道内行走，没有人行道的靠路边行走”的规定，是引发此次交通事故的直接原因。刘寰对于交通事故的发生亦负有一定的责任。根据曹志秀、刘寰在交通事故中的过错，二人应负事故同等责任，各自承担相应的民事赔偿义务。法院确定这次事故曹志秀的赔偿金为２３．９万元，并判定刘寰应承担６６％，即赔付曹志秀家属１５．６９万元。另外，刘寰还需支付法院诉讼受理费４６４８元和反诉受理费７２元。　　追踪：事故发生后，刘寰不得不辞掉了工作，为了事故的处理，前后花费了四五万元，其中相当一部分是其母亲的养老钱，同时，还必须面对巨额的赔偿。

　　第二案　　“撞车致富”

　　上海某建筑研究院陈先生开车上班时，以时速５公里的慢速驶向单位大门。突然，一名女子将他喝停，车后另一女子则捂着左手哀叫不止。两名女子称，陈先生车子的反光镜撞到其中一女子的左手了，要陈先生送“受伤”女子去医院，否则就赔钱。两人振振有辞地搬出了新交通法：“是你的机动车撞了我，就算我们乱穿马路不对，你也要赔钱。”就在陈先生束手无策时，附近一居民认出了两人：“我前几天就看见过你们，也是撞人家车后要钱。”陈先生立刻拨通１１０报警，两女子见势不妙，想借机逃跑，但被赶来的民警抓获。“受伤”女子徐某很快交代了实情：几天前，她认识了花某，花某传授她一个“致富”办法，即假意撞向行驶中的车辆，恰到好处地受点小伤，即便是自己的责任，根据新《道路交通安全法》，车辆驾驶员也要赔钱。经营模式不确定强制三者险难落实从其他国家和地区的情况看，对机动车强制保险采取何种经营模式都持相当谨慎的态度。我国台湾地区在起草过程中，对采取何种经营模式曾进行了长时间的论证。考虑到实行公办民营可以充分发挥保险公司经营网点众多、经营成本相对低廉、经营经验比较丰富等优势，有利于减少国家在财政、人力、资源等方面的不足，台湾地区强制保险制度最终采纳了公办民营的商业化运营模式。此外，美国、德国、日本机动车强制制度也都由商业性保险公司进行经营。在我国，普遍认为机动车强制保险制度应当采取商业化运营模式，即由经批准的有经营资格的保险公司经营。保险公司经营强制保险业务，应当与其他业务分开管理，单独核算。但是，在商业化运营模式下，保险公司是否可以盈利？有一种观点认为，强制保险是一种政策性保险，保险公司不能从经营该项业务中获利。相反的观点则认为，国家既然确立了强制保险商业化经营的模式，就不应再强调无盈无亏，否则不利于调动保险公司经营此项业务的积极性，最终可能使强制保险制度不能充分落实，影响被保险人和受害人的利益。按照第一种观点，在商业化运营模式下，如果要求保险公司不以盈利为目的，则机动车强制保险的发展必须考虑下面的问题：一是不同法律之间可能产生的冲突。我国《公司法》、《保险法》规定，商业保险公司属于盈利性的独立法人组织。２００３年，中国人民财产保险股份有限公司、中国人寿保险股份有限公司经过股份制改造，分别在海外上市。今后，将有更多的保险公司进入挂牌上市。保险公司上市后，面临的首要问题是为股东谋取最大利益。由于股东可以采取“以手投票”和“以脚投票”的机制对公司业绩进行评价，保险公司的经营活动必须始终贯彻利润目标。强制保险一旦出现经营亏损，而国家没有设计相应的制度或不能采取有效措施弥补这些亏损，将严重阻碍保险公司特别是上市保险公司的进一步发展。

　　二是强制保险制度是否能够有效贯彻实施。第一，在实行分账经营、单独核算和经营亏损如何弥补没有明确的情况下，如果强制保险没有盈余甚至出现亏损，投保人和受害人的利益如何保障？

　　第二，要求保险公司不以盈利为目的，保险公司之间的竞争机制难以形成，保险公司在改进服务质量、提高服务水平的投入不足，服务水平平得不到有效提高，如何使消费者得到更加满意的保障？　

　   第三，机动车强制保险实行强制承保制度，保险公司在对风险的选择权、合同的解除等方面的权利受到极大限制，加大了保险公司的风险控制难度。在实行机动车强制保险的国家和地区，强制保险的出险率和赔付率都比较高，保险公司利润微薄，甚至亏损。在这种情况下，如果要求保险公司不以盈利为目的经营强制保险，是否会阻碍保险公司的发展？

　　第四，在商业保险中，费率厘定要贯彻公平合理的原则，体现不同被保险人的保险标的危险程度之间存在的差异。在“不盈利，不亏损”的原则下，强制保险难以实行差异化定价，少数高风险投保人（不良驾驶人）的责任危险可能会由大多数投保人（优良驾驶人）分担，如何体现社会公平？除费率因素外，强制保险的保障范围过宽也可能影响保险公司的经营，产生强制保险严重挤压商业保险发展空间的问题。从其他国家或地区的经验来看，强制保险和商业保险是相互补充、相互促进的关系。强制保险以提供基本保障为原则；商业保险则提供补充保障，基本保障以外的危险由保险公司通过商业保险来解决。目前，除少数国家（如德国、美国部分州）的强制保险则既保人身伤亡也保财产损失外，绝大部分实行机动车强制责任保险的国家（如日本、新加坡、台湾地区）主要是保人身伤亡，而对物的损失则主要通过商业保险加以解决。

　　我国《道路交通安全法》规定，强制保险既保人身伤亡也保财产损失，保障范围十分宽泛。保障范围过宽，也可能损及机动车商业保险的发展。因为，车主过于依赖强制保险，加上社会保险意识不强、承受能力有限等实际情况，对机动车商业第三者责任保险的需求将大大降低，部分车主可能在投保强制保险之后，减少机动车商业第三者责任保险的投保。商业保险的发展空间受到极大挤压，其发展将十分艰难。 海外的强制三者险笔者认为《道路交通安全法》以及机动车强制第三者责任保险制度本无错，“七十六条”的立法原则也没有问题。关键是要解决好将海外，特别是一些发达国家和地区先进的立法经验与中国现阶段的实际国情相结合的问题，核心是要解决好环境和时机的问题。

　　美国：强制保险“第一法”

　　美国是推行强制保险最早的国家，美国的马萨诸塞州最早从理论上将车辆损害视为社会问题，并试图改革机动车责任保险制度，谋求对社会大众提供保护。１９２７年，马萨诸塞州颁布了保险史上举世闻名的强制机动车保险法。以此为标志，机动车强制保险由自愿愿险向强制保险发展，美国大多数州相继颁布了类似法令。这些立法对英、法、德、日等国机动车强制保险立法产生了积极深刻的影响。

　　美国机动车强制保险制度的立法模式包括绝对强制保险和相对强制保险两类。大部分州实行相对强制保险。　　从强制保险的具体内容来看，保险金额由各州自行规定，大部分州规定：人身伤害的最低承保额为２０００—４０００美元，财产损失为５０００—１００００美元。在保险费率厘定问题上，各州做法不一，有的州要求采用监管部门规定的费率标准，有的州要求采用保险协会统一制定的费率。在多数情况下，保险费率必须事前审批，也有少数州实行边呈报边使用的费率。同时，美国各州都设有机动车第三者责任保险基金，在肇事人未投保、逃逸、失去清偿能力或其保险人无力赔偿时，由各州设立的专业保险基金予以救济。

　　日本：政府为保险公司再保险

　　日本在１９５５年通过了《机动车损害赔偿保障法》，以此作为实施机动车强制保险的法律依据。该法已历经多次修改。日本采取绝对强制的立法模式，未依照法律规定订立保险合同的机动车不得在道路上行驶。只有经政府批准同意的保险公司，才能经营强制保险业务。强制保险的承保范围较窄，仅对受害人的人身伤亡损失提供最基本的保障。

　　各保险公司可以使用自己的费率，但须事先申报金融监督厅长官。保险费率的审批遵循“无损失、无利润”的原则，尽量压低费率。但在实践中，保险监管机关允许保险公司有合理的利润。因此，日本财产保险公司仍然愿意承保强制保险。为了有效降低保险公司的经营风险，从而降低保险费率，日本采用国家再保险制度。保险公司所承保的强制保险业务，由政府就其承保额的６０％进行再保险。政府与保险公司间的再保险关系于保险公司和投保人签订强制保险合同时自动成立。

　　日本设立政府机动车损害赔偿保障事业，由交通部作为政府代表予以管理，在肇事车辆的所有人不明、被保险人以外的人肇事等情形下，由机动车损害赔偿保障事业给予受害人一定的补偿。

　　台湾：费率视违规程度增减　　我国台湾地区制定了《强制汽车责任保险法》，对机动车强制保险的主要内容进行了规定。台湾地区机动车强制保险采用绝对强制保险的立法模式，机动车所有人在申请发给牌照或换发行车执照前，应以每一个汽车为单位，向保险人投保强制保险。强制保险实行商业化运营，由经台湾“财政部”审查合格的保险公司经营。

　　在承保范围上，台湾地区强制保险的立法目的是“使汽车交通事故所致体伤、残废或死亡之受害人，迅速获得基本保障，并维护道路交通安全”，因此，其承保范围着重于对受害人提供基本保障，其承保范围仅包括人身伤害或者死亡。强制保险的费率由台湾“财政部”会同“交通部”拟定，并由有关社会专业人士组成审议委员会进行审议。保险费率的厘定，采取从人因素及从车因素。保险费率视被保险人有无因违反交通规则而肇事的记录而增减。科学合理才能公正公平机动车赔偿责任规则是建立强制保险的法律基础，赔偿规则直接影响到强制保险的赔偿范围、费率厘定、责任限额、免责条款、道路交通事故社会救助基金管理等重要问题。《道路交通安全法》颁布后，确定了赔偿的基本原则，强化了对弱者的保护，淡化了对处于强势地位的机动车一方的利益保护。与此同时，利益调整的巨大反差也引发了人们对道路交通事故赔偿责任的公平性、合理性的质疑。机动车赔偿责任是否真正反映了经济发展的必然要求，机动车强制保险制度能否得以贯彻实施，已经成为讨论的焦点。其中，机动车是否对道路交通事故损害负全责的问题，尤其值得深入探讨。

　　这一问题源于《道路交通安全法》第七十六条第二款，该条款规定：机动车与非机动车驾驶人、行人之间发生交通事故的，由机动车一方承担责任；但是，有证据证明非机动车驾驶人、行人违反道路交通安全法律、法规，机动车驾驶人已经采取必要处置措施的，减轻机动车一方的责任。交通事故的损失是由非机动车驾驶人、行人故意造成的，机动车一方不承担责任。条款实际规定了机动车一方的过错推定责任，即在发生道路交通事故时，首先推定机动车一方有过错并承担全部赔偿责任，即所谓的“机动车负全责”。然而，该条款的缺陷在于：机动车一方的免责条件过于严格，举证过于艰难，机动车的所有人或管理人可能承担过大（远远超过其负担能力）的风险。我国现行的人身损害赔偿标准已经比原来的道路交通事故赔偿标准提高了很多，《道路交通安全法》确定的赔偿原则如果完全倾向于行人，则必然加大机动车所有人或管理人的赔偿责任。在现实生活中，已经发生了行人严重违章，机动车所有人承担全部赔偿责任的案例。“新交法”出台后，出现了一些耐人寻味的现象，有人甚至编了这样一个顺口溜：“要想富，过马路；不行上高速，撞上就暴富。”在巨大的赔偿压力下，有的机动车所有人由于支付能力严重不足，而面临着陷入贫困的尴尬境遇。

　　大多数驾驶员认同赞成《道路交通安全法》确立“以人为本”的原则，但他们认为，他们同样属于“以人为本”中“人”的范畴。一名出租车公司的司机说：“司机的合法权益与行人一样应受法律同等保护，不能为保护行人的利益就以牺牲司机利益为代价。”从某种意义上说，过重的赔偿责任可能产生新的弱势群体，何况，我国的一些职业驾驶员本身就不属于强势群体。另一方面，机动车一方承担过重的赔偿责任也可能导致部分行人漠视交通规则（擅闯红灯、占道行走等），我们经常可以看到的是机动车为了躲避违章行人和非机动车而发生了车毁人亡的恶性事故，这些驾驶人员和乘客的“生命权”又该由谁来保护呢？更有甚之，现在已经出现了一些人为了获得机动车一方的巨额赔偿而故意制造交通事故。因此，要求机动车一方承担过重的赔偿责任，并不能使行人自觉树立良好的行为模式。

　　我国现在处于轿车进入百姓家庭的起步期，汽车的拥有者绝大部分是普通百姓，汽车对于他们是交通工具甚至是谋生手段。如果无视这个大背景，简单地照搬照抄国外，特别是一些发达国家的“先进经验”，机械地把我国的机动车和行人划分为强者和弱者，从根本上说是对立法环境的漠视。即使在西方的汽车社会中，每个公民都可能乘车或者走路，“强势群体”、“弱势群体”在道路交通中的地位也是可能相互转化的。所以，在大部分机动车所有人或管理人的赔偿能力不足、社会公众遵守交通法规的意识没有得到普遍提高之前，如何平衡机动车一方与行人的利益关系、确保实现社会公平公正的问题，的确值得立法者认真和全面的思考，只有这样才能够得出更加理性和客观的结论。

　　目前，我国部分地区通过制定地方立法修正了前述条款，减轻了机动车驾驶员的举证，扩大了机动车一方的免责范围。例如：２００４年１０月２２日，北京市人大常委会第十五次会议审议通过了《北京市实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》，对如何减轻机动车一方责任进行了细化，即：在保险公司先行赔付，超过限额部分由机动车承担的前提下，有证据证明非机动车驾驶人、行人违反道路交通安全法律、法规，机动车驾驶人在驾驶中履行了交通安全注意义务，并已经采取了适当避免交通事故的处置措施，机动车一方无过错的，按照国家规定的最低比例、额度承担赔偿责任。同时，将交通事故责任分为全部责任、主要责任、同等责任、次要责任、无责任五种，并明确机动车之间、非机动车之间、非机动车与行人之间发生交通事故、财产损失的，按照各自过错比例承担赔偿责任。这一地方性立法进一步明确了《道路交通安全法》第七十六条第二款的内涵，更多地考虑了我国目前的经济发展水平，更加公正、合理地确定了强势群体与弱势群体的利益关系，具有一定的积极意义。建立合理救助基金从其他国家和地区的情况看，机动车强制保险制度在实施过程中，均设立了相应的国家救助基金，为交通事故的受害人提供最后的救济。

　　参照台湾地区汽车强制责任保险制度的有关规定，政府设立汽车交通事故特别补偿基金，在道路交通事故发生时，受害人或其继承人因下列情形之一，未能向保险人请求给付保险金者，得在相当于法律规定的保险金额范围内，向特别补偿基金请求补偿：

　　（１）肇事汽车无法查究者；（２）肇事汽车非被保险汽车者。根据台湾地区《财团法人汽车交通事故特别补偿基金管理办法》，特别补偿基金为财团法人。其职责主要是：受理有关补偿请求、调查、审核及给付发放业务，或处理有关之求偿、和解、调解、仲裁、诉讼及其他相关业务时，应由具适当专长之人员处理；必要时，并得委托经营强制汽车责任保险之保险业或其他适当之机构代为处理。在其他国家，也设立了类似的保障基金。韩国设立了机动车辆损失赔偿保障事业，属于政府的交通事故保障事业；德国设立了具有权利能力的公法人团体交通事故损害赔偿基金。

　　我国《道路交通安全法》明确要求设立道路交通事故社会救助基金。目前，财政部正在会同保监会制定《道路交通事故社会救助基金管理办法》。要建立高效率的道路交通事故社会救助基金，应当考虑以下问题：

　　一是道路交通事故社会救助基金与保险公司的关系问题。从道路交通事故社会救助基金的来源来看，从强制保险保险费中提取是最重要的渠道。但是，从强制保险保险费中提取多大的比例至关重要。如果将从强制保险费中提取的比例定得太高，将使救助基金的来源过分依赖强制保险费。这样，基金的偿付风险将主要由保险公司承担。在基金发生亏损的情况下，从强制保险费中提取的比例将提高，基金的亏损在很大程度上要由保险公司承担。在这种情况下，强制保险的价格很难趋低，投保面无从保证，道路交通事故受害人的利益将难以保障。因此，合理规定基金的来源、基金亏损的弥补措施，是建立道路交通事故社会救助基金的一个重要前提。

　　二是税收政策的支持问题。在实行机动车第三者责任强制保险的国家，一般都对该险种实行税收减免政策，目的在于降低保险公司经营强制保险的成本，同时促使保险公司在厘定费率时合理定价，从而在一定程度上减轻投保人的负担。因此，在设立道路交通事故社会救助基金的过程中，国家应当考虑给予税收政策支持，从而充分发挥交通事故社会救助基金在保护受害人利益、维护社会稳定方面的职能。　　由于《道路交通安全法》存在的问题以及社会的强烈反应，建议及早对《道路交通安全法》的有关条文进行进一步的修改和完善，这样做一方面能够确保法律的有效实施，另一方面能够真正维护法律的尊严。同时，应当协调各个方面的力量和意见，使与《道路交通安全法》配套的相关法律和制度尽快出台。

　　对于建立机动车第三者责任强制保险问题，应当进行全面、深入、细致地研究。不仅要借鉴国外的先进经验，还要面对我国的实际情况；不仅要解决合理性问题，还要解决可行性问题；不仅要考虑眼前的实际，更要着眼长远的发展。这样才能够将好事办好，才能够真正促进社会的健康和持续发展。建立完备法律体系法律体系的建设是一项复杂的系统工程，道路交通安全法律体系因为涉及广大人民的切身利益，需要更加谨慎和完善，否则，就会因为法律体系的不完备，影响执法和司法。我国的《道路交通安全法》存在的一个突出问题是法律体系的不完备，根据该法第七十六条的规定，机动车发生交通事故造成人身伤亡、财产损失的，先由保险公司在机动车第三者责任强制保险责任限额范围内予以赔偿。同时，第十七条规定：“国家实行机动车第三者责任强制保险制度，设立道路交通事故社会救助基金。具体办法由国务院规定。”

　　道路交通安全法律制度一定要配套和完备。笔者认为，这些相关配套措施主要包括：首先，应建立完善的道路交通事故保障体系。对机动车道路交通事故受害人的保护需要一个多层次的保障体系。一方面，应当在《道路交通安全法》确定的原则指导下，尽快颁布《机动车第三者责任强制保险条例》、《交通事故社会救助基金管理办法》，从而保证机动车强制保险具有较强的可操作性。二是不断完善社会救助、商业保险、侵权损害赔偿等多项制度，其中，强制保险为受害人提供的是基本保障，其他制度则在此基础上提供更多的保障。

　　其次，应建立相关行业之间的协调机制。推行强制保险制度必须解决的一个重要问题，就是如何确保其承保面。从我国过去实施强制保险的情况看，机动车第三者责任保险的承保面仅为３０％左右，其中一个重要的原因就是没有建立不同管理机构之间的协调机制，监督检查措施不得力。　　最后，应建立信息共享机制。为了充分发挥强制保险的作用，防止道德风险，必须建立保险公司与交管部门的信息共享机制，使交管部门与保险公司可以定期交换交通违章信息、交通事故信息和机动车辆出险及理赔数据信息。通过信息共享，可以将保险费率与安全驾驶情况挂钩，以“奖优罚劣”的经济杠杆手段，促进驾驶人安全驾驶，维护道路交通安全，进而提高道路交通事故处理速度，提高保险公司理赔效率。链接：《道路交通安全法》第七十六条　【第七十六条】：机动车发生交通事故造成人身伤亡、财产损失的，由保险公司在机动车第三者责任强制保险(以下简称“强制三者险”)责任限额范围内予以赔偿。超过责任限额的部分，按照下列方式承担赔偿责任：

　　（一）机动车之间发生交通事故的，由有过错的一方承担责任；双方都有过错的，按照各自过错的比例分担责任。　　（二）机动车与非机动车驾驶人、行人之间发生交通事故的，由机动车一方承担责任；但是，有证据证明非机动车驾驶人、行人违反道路交通安全法律、法规，机动车驾驶人已经采取必要处置措施的，减轻机动车一方的责任。交通事故的损失是由非机动车驾驶人、行人故意造成的，机动车一方不承担责任。