搁置多年的巨灾保险制度建立终迈出实质性的一步。前不久，巨灾保险课题组以全国人大财经委的名义向人大常委会正式提交了 《关于加快建立我国巨灾保险制度的意见与建议》的调研报告。

　　该报告建议在即将审议的保险法修订草案中，增加与巨灾保险制度相关的规定，并修订其他已实施的相关法律。

　　“只是第一步而已，毕竟是政策建议，具体实施方案要由国务院作出决定。”全国人大财经委副主任乌日图透露。

　　定位：政策性保险 市场化运作

　　“巨灾保险制度的建立已刻不容缓，一是其对减灾防灾具有重要作用，二来我国建立巨灾保险的条件业已成熟。”乌日图说。

　　该报告定义巨灾保险制度是预防和分散风险、补偿损失的一种政策性保险制度。因此，财政补贴、政府扶持必不可少；如提及巨灾保险的国际模式与主要经验时，报告称，巨灾保险制度均离不开政府的参与和支持。

　　但又不能再“趟”老路——我国一直以来的各级政府为主导，以国家财政救济和社会捐助的灾害救济制度，“尽管仍发挥着巨大的作用，但从长远来看，已不适应市场经济条件下我国灾害预防、救助和恢复灾后重建的需要。”财经委人士说。

　　中国是自然灾害最为严重的国家之一。近15年，每年有3亿人次受灾，直接经济损失超过2000亿；特别是今年的雪灾经济损失达1500亿，汶川地震达8451亿，而由于我国尚未建立巨灾保险制度，巨额损失无法通过保险得以补偿；目前国际自然灾害保险赔付额占经济损失的30％-40％左右，但我国仅占1％。

　　事实上,巨灾保险制度是市场经济条件下国家巨灾风险保障体系的重要组成部分。我国突发事件应对法明确规定要建立国家财政支持的巨灾风险保险体系，国家综合减灾“十一五”规划亦指出要探索建立适合我国国情的巨灾保险和再保险体系。

　　经调研讨论，从国情出发并借鉴国际经验，课题组提出建立巨灾保险制度的总体思路为“政府扶持，市场运作；保障基本，责任共担；突出重点，区域有别”。

　　就此，乌日图解释说：“巨灾风险损失巨大，巨灾保险的实施必须要有政府的强有力支持和推动，包括制定相关政策、给予财政补贴、加强防灾体系建设等。与此同时，发挥商业保险公司专业优势，采用再保险和其他金融工具合理分散风险。

　　而囿于居民的经济承受能力，保额宜从较低水平起步，逐渐丰富产品类型；保费则由个人投保与财政补贴相结合，损失由投保人、巨灾保险机构、政府合理分担，尽量减少道德风险发生。

　　不过，由于我国缺乏实施巨灾保险制度的系统经验，乌日图建议不妨试点先行，逐步推广。比如，可以省为单位选择巨灾保险种类并组织实施，具备条件后，保险类型相同的省份形成全国范围内的单项巨灾保险计划，支持打破行政区划的限制——以灾害易发的地区为单位，从而组织开展巨灾保险制度。

　　巨灾保险模式

　　在上述思路的综合考量之下，频频实地造访的课题组，终于交出一份“因地制宜”的答卷，报告建议我国实行国家财政支持的巨灾保险制度模式，其具体做法为：“保费补贴鼓励投保，市场机制承保分保，保险基金统一运作，风险责任共同分担”。

　　即从保费来源、运作机制、管理机构、风险管理等各方面逐一做出政策安排，大致构建出巨灾保险体系的雏形。

　　乌日图介绍该模式有五大特点，如国家财政补贴与政策优惠培育巨灾保险市场；承保与分保均采用市场化运作机制；设立国家政府支持的、公司化运作的巨灾保险基金及管理机构；主要风险分散方式为再保险；巨灾保险责任由投保人、保险基金、保险公司和政府共同承担。

　　“具体而言，不妨依法强制要求商业保险公司开办巨灾保险业务，中央和地方财政对巨灾保险保费给予一定比例补贴，以此鼓励居民投保。同时，对保险公司和保险基金管理机构经办该项业务给予必要税收优惠。”乌日图说。

　　再者是发挥保险公司的专业优势扩大覆盖范围。“比如，保险公司承保后，根据自身偿付能力在自留一定比例保费后，将剩余部分划转巨灾保险基金；”该人士解释，“而由于保险公司自留的保险份额控制在可承受的风险责任之内，其他划转巨灾保险基金的部分还能收取规定的手续费，有利于发挥商业保险公司承保的积极性，扩大巨灾保险产品覆盖面。”

　　第三是建立巨灾保险基金，增强风险分散能力；以及建立政府支持的，公司化运作的巨灾保险基金及其管理机构，统筹运作巨灾保险业务。基金则来源于保险公司承保后划转的保费收入及其投资收益等，国家可视情况给予一定的资金支持。基金管理机构可在国内和国际市场集中运作基金，统筹安排再保险或购买其他风险转移产品。

　　“而巨灾保险基金的经营不以盈利为目的，实行封闭独立运行和特殊的准备金计提制度，滚动积累基金，自留额度内的保费可投资运作。”乌日图说。

　　此外，鉴于我国保险业和金融业现有发展水平，巨灾保险基金分散风险的主要手段还是传统的再保险机制。在巨灾保险基金安排再保险的过程中，保险公司应根据自身偿付能力分入一定比例风险责任。“不过，还要注意发挥资本市场作用，研究开发适合资本市场特点的巨灾债券、巨灾期权等证券化产品以及非传统风险转移产品。”

　　最后，由投保人、保险公司和巨灾保险基金合理分担一般巨灾风险的风险责任；较严重的巨灾风险，政府则应承担一定责任。

　　至于政府分担的责任限额和保险基金的责任限额，其随着保险基金积累规模和财政承受能力而调整。在出现极端严重自然灾害时，政府还应提供融资担保等救助措施。“由于实施基金统一管理，政府只需和巨灾保险基金管理机构一家协同安排风险责任的负担。”乌日图说。

　　提及如何加快建立巨灾保险制度，课题组建议首先要完善法规，可在即将审议的保险法修订草案中增加与巨灾保险制度相关的规定，并修订其他已实施的相关法律，从而消除建立巨灾保险制度的法律障碍。同时，建议国务院研究制定专门的巨灾保险条例，促进巨灾保险制度的尽快启动。

　　一位课题组人士说，在总体方案确定之后，还要关注并着力解决三个关键问题：基金归集方式和效率；偿付能力解决方案；经营管理模式选择。

　　而由于巨灾保险制度是一项系统工程，涉及多个领域，课题组人士还建议国务院明确牵头部门，统筹规划，做好巨灾保险制度与政府救助制度和社会捐助制度的衔接，逐步建立和完善适合中国国情的巨灾风险保障体系。