亿万农民缺乏实质的公民权，这使得他们被排斥在中国的主流政治之外，因此，他们也就缺乏利益代表和政治代言人。现在摆在广大农民面前的一项重要任务就是如何提高自己对社会政策的影响力，在利益集团的博弈中占据一个有力位置。

　　一、导言

　　众所周知，自１９４９年以来，我国形成了城乡分割的二元社会保障体制：城市形成了以就业为中心的、较为完整的社会保障体系；而农村则形成了以家庭保障为主、集体保障为辅的较低层次的生活保障体系。无论在社会保障的项目上还是在保障的水平上，城市和农村的社会保障具有巨大的差异，中国的社会保障制度在城市和乡村之间有一条明显的鸿沟。在这种情况下，农村居民用一种羡慕的眼光看着城里人所享有的“福利待遇”，城里人则用一种轻蔑的和略带优越感的眼光俯视着农村居民。

　　对于这种城乡分割的二元社会保障制度，人们总是习惯于从国家的发展战略以及我国人口众多等因素中寻找它存在的理由。诚然，这是一种很重要的因素，但是，中国二元社会保障制度又何尝不是公民权利意识缺乏的表现呢？工具合理性的高涨使得人们没有意识到还存在着一种价值合理性。

　　１９７８年以来的改革开放，大量的农村居民离开了土地走向城市，成为了中国工业化过程中的重要一员，这个所谓的“农民工”群体除了身份和城市工人不一样之外，他们的所从事的职业活动已经和城市工人无异。此外，中国的农村改革使得集体经济一步步衰落，特别是我国入世以后，农产品价格要面向国际市场的竞争，这使得当今的农民所面临的风险大大超过以往，进而对社会保障的需求也大大强过以往。如果说１９７８年以前的城乡分割的社会保障制度具有工具合理性的话，那么，当今城乡分割的社会保障制度已经丧失了它的工具和理性，更不用说价值合理性了。丧失了合理性的二元社会保障制度，最终是要终结的，这只是一个时间问题罢了。

　　提出中国二元社会保障制度的终结这个命题，采取的是一种过程的视角，因此我们所谓的“终结”并不是说我国的二元社会保障制度已经结束，而是提出这种社会保障制度的最终走向。至于我国二元社会保障制度什么时候能够终结，我们无法预知，但可以确定的是在未来的某一刻它肯定会终结，它必然被城乡整合(或者说城乡统一)的社会保障制度所代替。

　　未来中国社会保障制度的改革最重要的是打破城乡分割，把社会保障建立在公民权利而不是“属地”的基础上，从而实现城乡整合，这是一个在近期内可以触及到的目标。之所以提出“城乡整合”而不是“城乡统一”，完全是考虑到历史的惯性以及城乡在社会结构、经济社会发展水平上的差异。关于这一观点，李迎生老师已经在多篇论文中有过论述，我本人也坚决支持这一观点。

　　本文通过回顾中国二元社会保障制度的建立情况，结合实际情况提出建立城乡整合的社会保障制度的必要性和紧迫性，最后，对建立城乡整合的社会保障制度所面临的一些障碍作一个简要分析。

　　二、中国二元社会保障制度的建立及强化

　　１、以就业为中心的、封闭的城镇社会保障体制的建立

　　1949年9月，具有宪法效力的《中国人民政治协商会议共同纲领》第32条规定在企业中“逐步实行劳动保险制度”。根据这一规定,1951年2月20日中央人民政府政务院(后称国务院)颁布了《中华人民共和国劳动保险条例》。这是新中国第一个有关社会保障的法令。法令规定首先在职工人数１００人以上的国营、公私合营、私营以及合作经营的工厂、矿山及其附属单位实施劳动保险，对铁路、航运、邮电的各企事业单位及其附属单位也应施行。经过１９５２年１月２日以及１９５７年的两次修改，我国基本上建立了面向城市企业职工的劳动保险体系。当时我国企业职工劳动保险(即社会保险)涉及伤残、疾病、生育、年老、死亡等项目及职工供养直系亲属的有关待遇。除失业项目外,其它在发达的工业化国家尚存在的各社会保险项目,我国的社会保险都包括了。

　　２、依托于集体的农村社会保障制度的建立

　　新中国成立后，农民并没有像城市一样建立起社会保险，而是建立了一套建立在集体经济之上的集体保障制度。当时，农村的土地归集体所有，并有集体统一经营，人们参加集体劳动，平均分配劳动报酬。根据毛泽东的指示，中国农民生、老、病、死就基本上依靠集体经济力量给予保障，仅仅当其完全丧失劳动能力,这时,他们才退出农业生产劳动,回到家庭由家庭具有生产能力的成员负责其基本的生活品供应。而对一些没有劳动能力,且无依无靠的老人、残疾人和孤儿,则由生产集体实行五保,即保吃、保穿,保医、保住、保葬(儿童保教)。针对其他农民的医疗需求,从1958年开始,我国在绝大部分农村地区实行了合作医疗制度。这种制度和城市企业职工的医疗保险具有本质的不同。后者能够满足职工的基本医疗需要,而前者则不能。农民有病,特别是患了大病,取自合作医疗制度的帮助实在是微不足道的,仍主要是来自家庭。

　　从以上可以看出，农村的社会保障制度采取了一种和城市完全不同的方式，就社会保障的核心保障社会保险而言，农村根本就没有建立，因此我们可以断定中国的社会保障制度是一种城乡分割的二元社会保障制度。

　　３、二元社会保障制度的进一步强化

　　中国的二元社会保障制度伴随着中国的改革开放而得到进一步的强化。自１９７８年改革开放以来，农村的集体经济解体，这也就意味着原有的集体保障消失了，而新的农村社会保障体系还没有建立起来，这时农村的生活保障其实就是一种家庭保障，并不是现代意义上的社会保障。而在城市，国家积极配合市场改革的需要，加紧了城市社会保障制度的改革，使得城市社会保障体系进一步完善。就这样，中国二元社会保障制度在新的历史条件下不仅没有得到解决，反而进一步强化了。 

    其实，在城市社会保障制度进行改革的同时，农村的社会保障制度也在进行改革，只是农村的改革远没有达到实效，而且现在又陷入了停顿状态。以养老体制改革为例，从时间上看，农村养老体制改革最初试点基本上与城市同步。从1986年开始，农村探索性地开展了建立社会养老保险制度试点工作。这项试点率先选择在经济发达地区。经过这个阶段的工作，1991年6月，民政部颁布了《县级农村社会养老保险基本方案》，确定以县为基本单位开展农村社会养老保险。但1998年以后，农村养老体制改革工作陷入了停顿状态。政府机构改革将农村社会养老保险由民政部门移交给劳动与社会保障部。1999年7月，国务院指出目前我国农村尚不具备普遍实行社会养老保险的条件，决定对已有的业务实行清理整顿，停止接受新业务，有条件的地区应逐步向商业保险过渡。

　　城市社会保障制度改革“昂首前进”，而农村社会保障制度改革却是“举步维艰”，就这样，城乡社会保障之间的那条鸿沟越拉越大。统计表明,19912001年城市人均社会保障支出占人均GDP的比重平均为15%,已经达到某些发达国家1970年代的社会保障水平,而农村仅为0.18%,城市人均享受的社会保障费用支出是农村居民的90倍之多(杨翠迎,2004)。另据计算,城市医疗保险的人均享受水平在1990年代的后期达到400—500元,而农村从中央和地方政府得到的医疗补贴人均仅有0.0125元。2002年的农村养老保险全部收入仅32亿元,平均享受水平仅为城市的0.72%(王诚,2004)。

　　中国有２亿多的进程务工人员，虽然他们从事非农业的生产活动，面对的是非农业生产风险，但是却把他们作为农民对待，因此有关他们的保障和生活在农村的农民一样没有建立起来。比如，我国最早建立经济特区的深圳市1998年底外来劳务工人数达231万人,是户籍人口职工(60万人)的近4倍,共中7711%来自外地乡村。该市针对外来劳务工的社会保障项目截至1996年底除工伤保险投保率达到75%外,医疗保险参保人数仅9万人,养老保险17万人,对外来劳动力提供的社会福利几近为零。

　　三、打破城乡分割，建立城乡整合的社会保障制度

　　当今的中国社会正处一个转型期，市场经济的发展以及加入WTO使得我国农民面对的市场风险大大超过以前，但是由于他们主要采用家庭保障的方式，这使得他们承担风险的能力非常的脆弱。尤其是农村居民一旦遭遇大病或严重的慢性病,由于没有医疗保障,其家庭将陷入痛苦而艰难的两难选择:要么举债治病,要么就抗着或等死。无论是在哪种情况下,这个家庭都面临着陷入贫困的危险。而那些流入城市的农民，由于没有给予他们相应的社会保障，由此也引发了许多的问题。农村人口老龄化的倾向，而农村家庭的小型化则使家庭养老的功能受到削弱。因此，打破二元社会保障的局面，重建农村社会保障体系，进而建立一种城乡整合的社会保障制度是非常紧迫的。

　　此外，农民公民权的缺失使得他们沦落成我国的“二等公民”，这造成他们始终处于社会的边缘地位，被排斥在社会保障制度的大门之外。因此，把公民权利扩展到农民身上，使农民和城市居民享有同等的社会保障则是一件“应该的”或者是“应当”的事。

　　同时，我国经济的快速发展，经济实力的提升，把获得的经济成果反哺农民，这为社会保障制度的城乡整合提供了经济基础。城市社会保障制度的成熟发展为农村社会保障制度向城市看齐，进而两者统一提供了一个经验，这是社会保障制度城乡整合的技术基础。

　　1、农民承担的风险不断上升必然要求建立现代农村社会保障体系，推进我国社会保障制度的城乡整合。

　　建国后之所以会建立起二元社会保障制度，其中一个原因就是农民有土地作为保障，土地可以为它们的生活提供安全，而城市居民则没有。但是，随着集体经济的瓦解，社会主义市场经济体制的逐渐建立，特别是我国加入WTO，土地的保障功能大大地弱化，土地已经不足以为在业农民提供社会保障。研究显示，近年来，农民直接从土地上获得的净收入不断下降，在有些地方，农业经营甚至亏本。与此同时，越来越多的农民视土地为“鸡肋”，因此，不少的农民“弃地不耕”，土地不再是促进农民增收的主要来源，因此也难以发挥其收入保障功能了。

　　此外，在我国工业化的过程中，必然要占用大量的耕地，导致大量的农民失去耕地。没有了土地的农民，难以继续从事农业生产，土地的社会保障功能已经不是弱化的问题了而是完全丧失的问题了。虽然，失地农民会得到补偿，但是补偿的标准很低，且没有完全到位，农民难以依靠补偿费过上稳定的生活。

　　另外一个引起普遍关注的问题是就农民工的保障问题。目前为止有两个亿左右的农民脱离了农业乃至乡村,而成为工商企业与城市的从业人员。进城农民所从事的行业多种多样,以建筑业、工商及服务性行业为主,基本可归结为第二、三两类职业。乡镇企业与小城镇的从业人员的行业结构与此大同小异。显然,他们所面临的风险结构已和传统的与小农经济相适应的自然风险不同,而是一种和市场经济与工业化相适应的现代风险结构。

　　还有就是，农民家庭结构的变化使得传统得家庭保障逐渐弱化，农民承担风险的能力还边得很脆弱。计划生育政策在农村推行之后，农村家庭类型由拓展型家庭向核心家庭转变，家庭人口规模逐渐缩小。农村家庭常住人口数量由1978年户均5.7人下降到2003年的4.1人。加上大量的青壮年劳动力流向了城市，这导致农村老龄化程度比城市更加严重。2000年人口普查资料显示，农村人口老龄化水平是7.5%，而城市只有6.4%。由此可知，农村老人现在所面临的风险一点都不低入城市老人。

　　从以上分析可以看出，与工业化、城市化相伴随,土地对农民的生活保障功能在逐渐地弱化或者完全丧失，当今的农民在某种程度上是和城市工人一样的“无产者”了。对于流向城市的农民工来说，依靠土地作为生存保障的基础也不再存在了，需要另一种的生活保障方式。大量的人口流动并导致传统的大家庭结构瓦解,小家庭逐步成为最主要的家庭结构形式，家庭对农民的保障功能也在渐渐地弱化。由此可见，当今的农民遭遇生存风险的机会大大增加了、种类大大增多了、程度大大加重了，可以说他们所面临的风险程度已经和城市居民逐渐接近，甚至在某些方面还超过城市居民(医疗、养老等)，因此，这就急需要建立一套和城市接近的农民社会保障体系，以应付农民所面临的生存风险。

　　2、赋予农民一种公民身份，把公民权利扩展到农民身上，这是社会保障制度城乡整合的价值要求。

　　如果说农民承担的风险不断上升要求“必须”建立现代农村社会保障体系，推进我国社会保障制度的城乡整合的话，那么，把公民权利扩展到农民身上，使农民和城市居民享有同等的社会保障则是一件“应该的”或者是“应当”的事。从公民权利的角度，城乡社会保障制度可以在形式上有所不同，但在实质的保障水平上应该同等，这是我们这个社会所普遍的价值追求，毕竟农民和城市居民一样在宪法上都被认定为是中国的公民，他们理应享有同等的权利和义务。

    中国的《宪法》规定，公民享有基本权利和义务。但是，从总体上来看，国家实行“城乡分治、一国两策”的制度，出身和户籍成为确定公民身份地位的主要标准。中国的农民缺少一种实质的公民身份，他们的身份就是“二等公民”，因此也缺少相应的公民权利。缺乏完全的公民权，抑或没有乃至丧失公民权，这使得中国的农民处于社会底层，是遭受剥削压迫和受到排挤的边缘群体，是中国社会最大的弱势群体。另外，由于中国农民缺乏完全的公民身份和公民权利，这使得他们丧失了一些公共服务、社会服务或者福利服务的重要资格标准，最典型的就是中国社会保障制度对农民的排斥，不合理的户籍、粮食供给、副食品与燃料供给、住宅、生产资料供给、教育、就业、医疗、养老保险、劳动保护、人才、兵役、婚姻和生育制度等14种制度就是典型表现。

　　有些人用经济发展水平作为借口来为城乡分割的社会保障制度开脱，我们认为这是站不住脚的。大家都知道，社会政策的制定和建立虽然受经济发展水平的影响，但是经济发展水平并不是唯一的决定因素。从一些欧洲国家的历史经验来看，丹麦、瑞典、葡萄牙与西班牙分别于1891、1913、1919与1947年开始通过立法在农村建立养老保险制度，当时这四个国家的人均国民生产总值仅相当于中国1999年可比值水平的79.3%、99.9%、46.6%与73.3%.欧盟15个成员国中大部分国家最初没有将基本养老保障制度(曾毅，2005)。15个成员国将农民纳入基本养老保障制度在时间上也存在着差别，大致从20世纪下半叶到20世纪末。但同这些国家建立农村养老保险制度的平均农业劳动力比例、农业产出、人均收入等比较，我国经济发展水平和农村经济水平都达到或超过这些国家的条件(杨燕绥等，2004)。因此，经济发展水平不是制约因素，中国农民之所以没有享受到和城市居民同等的社会保障待遇是因为中国社会背后的价值追求。

　　社会保障就是社会保障，它是社会走向公平的重要机制！社会保障从产生发展到现在，他的基本宗旨是创造、维护社会公平，缩小社会不公平，而中国的二元社会保障制度却是在破坏着社会公平，扩大着社会公平。城市和农村之间的差距非但没有成为急迫解决的问题，反而成为了一种“坚实”的借口，说什么城乡差别太大，不能建立整合的乃至统一的社会保障制度。

　　但是，基于公民权以及社会公正的价值理念和国际惯例,改变社会保障体系城乡分割的格局,推动社会保障体系的城乡衔接,显然是必要的。

　　3、中国整体经济实力的提升以及城市社会保障制度的逐渐成熟为建立城乡整合的社会保障制度提供了经济基础和技术支持。

　　建国后，我国走上了优先发展重工业，依靠农业为工业积累资金的发展战略。当时的国际环境使我国不具备大规模利用外资的条件,只能靠内部积累。除工业自身的积累外,主要靠农业积累。国家正是通过工农业产品价格“剪刀差”,征收农业税与实行粮食统购统销政策支撑工业发展的。可以说，我们经济的发展和亿万农民的贡献分不开的。在21世纪的今天，我国的综合经济实力大幅度提升，经济、社会结构的变化为国家实施项目全面、标准更高的社会保障创造了物质基础,也为国家改变以农业积累支撑工业发展的传统发展战略,并利用工业的剩余通过财政的转移支付等途径反哺农业、发展农村社会福利事业、推动社会保障制度的城乡整合提供了可能。可以说，现阶段我国已经具备了扩大社会保障的覆盖面,将乡镇企业职工与农民工以及农民纳入现代社会保障的覆盖范围,并使之最终与城市企业职工社会保障制度相统一的经济基础。

　　此外，经过20几年的改革，城市社会保障制度逐渐成熟。无论是在项目设计、资金筹集还是在管理体制上都积累了一定的经验，这些经验可以为建立城乡整合的社会保障制度提供技术支持。

　　四、建立城乡整合的社会保障制度所面临的一些障碍

　　1、在利益集团的博弈中，亿万农民以及支持者处于下风

　　尽管我们在上面的分析中已经提到建立城乡整合的社会保障制度具有紧迫性、必要性和现实的可能性，还是会面临一些障碍，这些障碍因素影响了建立城乡整合的社会保障制度的时间表。

　　我们都知道，学理上的研究和政策上的研究区别还是很大的。单纯从学理上看，建立城乡统一的社会保障制度是合情合理的，但是要把它作为一种政策选择，则是不同利益集团相互博弈的结果。由于资源占有的不同，不同的利益集团对一项社会政策的影响程度是不同的。

　　由于我们长期的城乡二元社会结构，我们的农民虽然人数众多，但是他们对社会的影响力却不高。亿万农民缺乏实质的公民权，这使得他们被排斥在中国的主流政治之外，因此，他们也就缺乏利益代表和政治代言人。一项社会政策的制定必然涉及到国民财富的再分配，受益的一方会支持，而受损的一方则会反对。建立城乡整合的社会保障制度，农民肯定会支持，但是所遇到的反对也不少，并且这些反对的利益集团占据着社会的大部分资源，在政治领域有着自己的代言人，因此，由于这些利益集团的反对，推行城乡整合的社会保障制度必然困难重重。现在摆在广大农民以及支持建立城乡整合社会保障制度的人面前的一项重要任务就是如何提高自己对社会政策的影响力，在利益集团的博弈中占据一个有力位置。

　　2、政府在建立城乡整合的社会保障制度方面推动力明显不足

　　社会保障制度作为一种公共产品,其建立和完善依赖于国家法律法规的支持和政府的实际推动。这种支持和推动是城市社会保障体系得以建立、改革和完善的基本动力。但是，由于在现如今的政治框架里，农民及其支持者很少有自己的代言人，这导致政府的决策者在推动建立城乡整合的社会制度时投入不够。

　在大多数农村地区,农村居民从正式制度中得到的保障待遇几乎是可以忽略不计的。国家和政府未能像对城市那样对农村社会保障制度建设给予强有力的支持和推动,这是农村社会保障制度建设速度缓慢的最基本原因。

　　3、主流社会价值观念约束了建立城乡整合的社会保障制度的进程。

　　2000多年，中国人对土地的保障功能一直有一个很高的估计，尤其是在传统社会，土地被认为是生活的“命根子”。目前占主流地位的价值观念认为,在一定时期内,土地收入尚能满足大多数农村居民的最基本生活需求和应对一定的生存风险,所以,相对于没有土地的城市居民而言,在现阶段提出加快农村社会保障的制度建设和改革就没有那么必要和迫切了。正是由于这一认识的存在,同时由于城市社会保障制度的改革存在着种种困难和障碍使政府无暇他顾,导致了农村社会保障的制度建设和改革严重滞后。

　　五、小结

　　中国社会的快速转型必然要求加快建立城乡整合的社会保障制度，虽然面临很多的障碍，但是，中国二元社会保障制度必定会面临终结的命运。至于在打破城乡分割的社会保障后究竟建立一种什么样的城乡整合的社会保障制度，有一些学者提出了一些设计和框架，比较有代表性的是中国人民大学李迎生教授提出的一个具体框架，他认为建立城乡整合的社会保障制度应该“以社会保险制度为重点,在加快城市企业职工社会保险制度的规范化改革的同时,采取措施将乡镇企业职工、进城农民逐步纳入社会保险的覆盖范围,并使之最终与前者统一。在农村,则构建一种既和目前实际吻合,又便于未来与城市整合的社会保障制度框架。未来在基本养老、大病医疗、最低生活保障等保障项目可实现城乡统一,而其他项目仍可保留一定的城乡差异。”