尽早出台政策性农业保险法
政策性农业保险具有其特殊性，需要众多政府部门共同承担责任，如果不通过法律法规规定其具体支持责任，各地是无力自办政策性农业保险的。
近几年来农业保险备受国人关注。一方面，每年的水、旱、风、雹、冻、疫病等灾害使部分地区的农业遭受损失，农民因灾致贫、因灾返贫的现象在受灾地区已经不是个别现象。相对而言，国家的救济和社会的慈善捐助显得杯水车薪而不能从根本上解决问题。因此，全国人大和地方人大代表五年来一再提议，通过立法建立农业保险制度以解决农业灾害的补偿问题，保障农业和农村经济的持续稳定发展和农民的生活安定。另一方面，中央在每年的重要文件中连续强调发展农业保险特别是政策性农业保险的重要意义，希望加快政策性农业保险的试验步伐，切实保障农业农村发展和农民的灾后生活。
农业保险在保险领域颇为特殊，农业保险制度，特别是对农业和农村发展有重要意义的政策性农业保险制度，不是仅仅靠政府的愿望、号召或者保险公司单方面的努力就能建立起来的，而是要靠立法推动。没有立法，农业保险特别是政策性农业保险制度就不可能建立起来，那么农业的持续稳定发展就会受到影响，灾害补偿问题以及农民的民生问题就得不到有效解决，大家翘首企盼该法规早日出台。
立法的迫切性
从政策属性方面来讲农业保险可分为商业性农业保险和政策性农业保险。保险风险比较广泛或巨大，按照商业经营规则无法由市场提供的农林牧渔产品生产的保险、渔船保险和渔民人身伤害保险，是政策性农业保险。显然，政策性农业保险产品不是市场能提供或者愿意提供的农业保险产品，其原因是这种产品属于准公共产品，当商业性保险公司独立经营时，其收益会远小于成本，具有相当明显的外部性，而其社会总收益大于社会总成本。为获得该险种带来的社会福利，政府必须以财政补贴或税收优惠等政策措施推动和支持保险公司经营或由政府直接经营。政策性农业保险和商业性农业保险的区别至少体现在五个方面：
经营目标不同。政策性农业保险制度是依据政策目标建立的，而商业性农业保险制度是根据市场（或商业）目标建立的。政策性农业保险的经营不能盈利也不可能盈利，而商业性农业保险的经营则可以盈利。
发展动力不同。政策性农业保险一般是由政府直接组织经营，或由政府成立的专门机构经营，或在政府财政政策支持下，由其他保险供给主体（股份公司、相互保险公司、合作社等）经营；而商业性农业保险只由商业性保险机构经营。政策性农业保险产品部分由政府买单；而商业性农业保险产品则完全由投保人自己买单。政策性农业保险通常包含着只有通过政府行为才能协调开展的工作，如政策性农业保险与农户信贷资金发放、农产品出口价格补贴、农业救灾、农业生产调整等农业保护措施紧紧地联系在一起；而商业性农业保险通常通过市场机制就能较好地运作。
盈利性不同。政策性农业保险经营的项目或出售的保险产品一般说来，其保险责任广泛（包括多种农、林、牧、渔业生产中的风险甚至是巨灾风险责任），且保险标的的损失概率较大，从而赔付率较高，不可能盈利；而商业性农业保险经营的项目或出售的保险产品风险责任较窄，保险标的的损失概率较小，赔付率较低，可以营利。
外部性不同。由于参与规模、承保范围的关系，政策性农业保险具有明显的外部性，可以增进社会福利；商业性农业保险外部性不明显。
强制性不同。政策性农业保险通常需要一定的强制性。无论是发达国家还是发展中国家，在开展农业保险时为了解决自愿投保条件下的参与率不高的问题，往往通过有关法律法规，将参与农业保险与其他农业优惠政策相联系，参加保险者会获得一定的甚至大部分保险费补贴，或者如果符合投保条件的农户不按规定投保，就不能得到信贷资金或其他惠农政策支持，出灾后不能享受政府救济，不享受政府价格补贴，不能从政府的生产结构调整中得到优惠等。诸如此类的规定为农民的广泛参与提供了利益诱导机制，从而使政策性农业保险制度具有了某种强制性；而商业性农业保险一般是完全自愿投保，不具有任何强制性。
鉴于政策性农业保险的特殊性，通过立法尽快建立政策性农业保险制度，无论对经济和社会发展还是对政府的管理效率提升都有重要意义。政策性农业保险的被保险人是农户或其他农林牧渔业生产者，表面上的直接利益（风险保障）获得者也是被保险人，但实际上由于农业灾害的频发性、相关性等特点和农业保险的外部性，使其最终和最大的受益人是政府和国家。受保险保护的农户和其他农业生产单位在灾后获得及时补偿，及时恢复再生产，可以保持农产品市场供应的充足和价格稳定，有利于国家的粮食（甚至食物）安全。当前市场上猪肉价格因为生猪的生产规模缩减而大幅上涨，部分原因在于受疫病死亡损失的打击，许多养殖户退出了生猪生产或缩小了生产规模。假如有充分的保险保障，生猪生产者就不会因此而对生产失去信心。
另外，农业保险的损失补偿还会大大减轻政府灾后救济的财政责任，增加社会的稳定性。2007年，全国不少省份发生水涝旱等灾害，截至8月初的统计显示，包括农业损失在内的经济损失已经超过1264亿元，尽管国务院决定拿出115.4亿元财政救灾资金，但其补偿额不及损失的十分之一。遗憾的是受灾地区的大部分农户没有地方投保农业保险，得不到哪怕是生产成本的补偿。由此可见，通过立法建立政策性农业保险制度迫在眉睫。
立法拥有坚实基础
新中国成立以来，我国农业保险试验陆陆续续有50多年的历史了，新一轮试验从1982年算起也有26年了，试验为理论研究和全面推行政策性农业保险提供了实践基础。
搞清了关于农业保险的一系列理论问题，特别是明确了不同种类的农业保险具有不同的性质和推行政策性农业保险的意义。那些保险标的对国计民生具有重要战略意义，对农林牧渔民的生产和生活保障具有重要影响，保险风险比较广泛或巨大的农林牧渔产品生产的保险，例如多风险农作物保险、畜禽死亡保险、渔船保险和渔民人身伤害保险等，具有准公共产品的性质，要实行政策性经营。其他的农业保险种类，例如风险容易分散，保费负担相对较小的农作物雹灾保险、火灾保险等可以由商业性保险公司通过保险市场供给。
同时，明晰了政策性农业保险对国家经济发展战略与城乡统筹和谐发展的特殊意义和作用。政府实际上是政策性农业保险的第一需求者。在我国加入世贸组织之后，开办政策性农业保险不仅是最大限度运用WTO的规则加强农业风险管理和提升我国农业发展水平的需要，也是现阶段农村社会保障制度建设的需要。
政策性农业保险需要通过一系列政策来推进，其中最重要和核心的政策就是财政补贴政策和税收优惠政策。由于政策性农业保险承保的风险责任广泛，标的的风险频率范围广、损失大，加之经营成本高，产品的价格（费率）比普通财产保险要高得多，我国规模普遍不大的农业经营规模特别是大田作物的生产经营预期利益不高，而农业保险的投保人又是支付能力较弱的农民，这就使得农业保险的推行必须要有政府给予保费和经营管理费的财政补贴，并且免除其各种税赋。这实际上是世界上所有推行农业保险的国家成功经营的共同经验。
探索了政策性农业保险的多种组织形式和经营模式。26年经营农业保险和准政策性农业保险试验过程中，除了商业性保险公司之外，还出现了（或出现过）经营农业保险的保险合作社，农业专业协会、相互保险公司等组织形式，也同时探索了多种经营模式，例如，商业保险公司独立经营模式，商业保险公司共同承保模式，商业性保险公司与地方政府联合共保模式，地方政府经营商业保险公司代办模式，农民合作互助经营而商业保险公司提供技术服务和再保险的模式等。不仅丰富了我国的保险业的经营实践，也为政策性农业保险的模式选择和法律规范提供了基础。
实践表明，政策性农业保险离不开一个由中央政府授权遵照统一法规协调各有关政府部门政策的管理和监督机构。政策性农业保险业务虽然可以由保险监管部门监管，但其经营涉及到财政补贴特别是中央财政补贴，还需要特殊的税惠政策、特殊的金融政策以及价格监督机制，同时在我国特殊的条件下，政策性农业保险范围的确定、农业风险的评估和风险区划，以致展业和定损理赔都需要得到农业、气象行政和业务部门的支持，因此，没有一个由中央政府授权的可以与财政、税务、农业、气象、金融、发展改革等部门有效协调的管理机构，政策性农业保险难以顺利推行。
农业保险经营必需的条款和费率规章、经营规范，都有了一定的经验积累，也初步形成了一支经营农业保险的技术队伍。26年来，试验的农业保险险种有数百个，逐步形成了规范的条款，同时积累了厘定费率的风险数据和展业、签单、定损、理赔的宝贵经验，为科学有效经营政策性农业保险和再保险创造了技术条件。其间也初步培养了一支技术队伍，这只队伍最多的时候曾有近万人。
总之，26年的试验和研究，为政策性农业保险的法律法规制度框架设计和起草奠定了坚实的基础。已经提交国务院法制办审议的《政策性农业保险条例（草案）》正是在这些试验成果的基础上完成的。当然，许多理论和实践问题，例如中央和地方财政补贴的范围、力度、方式，经营模式是统一还是“自选”，经营政策性农业保险的合作组织由谁审批等，还需要在《政策性农业保险条例》执行过程中逐步总结和确定。任何法律法规都不会一次到位，会随着实践的发展而不断修订和完善。
藉立法推进政策性农业保险
在统筹城乡发展和建设社会主义新农村的思路之下，通过立法尽快全面推行政策性农业保险是关心农民生产生活，加强农业和农村建设，加快城市化进程的的具体体现和重要步骤。
政策性农业保险具有其特殊性，需要众多政府部门共同承担责任，需要一系列发展政策，特别是一定的财政支持。从多次调查的情况看，中央财政支持更具重要意义，如果不通过法律法规规定其具体支持责任，那些最需要政策性农业保险保障的省份，尤其是中西部的国家商品粮、肉、奶、蛋、菜基地的省份，是无力自办政策性农业保险的。
2007年，除了吉林、新疆、四川、江苏、内蒙古、湖南、黑龙江等七个省份由财政部支持进行政策性农业保险试点之外，此前只有上海、北京、浙江、江苏、黑龙江农垦系统等地是由本省市或系统财政支持进行试点。面对频繁的天灾，大多数中西部的受灾农户依然得不到哪怕是直接生产成本的补偿。即使已经自行试办政策性农业保险的省份，也因没有国家层次的法律法规依据，得不到中央的财政和税收政策支持，即使地方出钱或者想给予税收优惠也于法无据，因此对扩大试验规模相当谨慎。
事实上，在试验中各地都有过不同层次的试点办法，由于地域狭小以致于难以在空间上分散农业风险、地方财力不具有可持续性、部门之间难以协调配合等原因，各地的试验一再遭受挫折。这也从反面证明，没有全国性的法律法规对各部门的职责作出明确规定，只有某个或某几个部门或地方的法律法规、试点办法等，不可能有效推进政策性农业保险。
1997年国务院曾经让两个部委提出过两个推行农业保险的方案，但因为种种原因两个方案都被搁置下来，这一放就是10年。笔者呼吁有关法律法规应尽快出台，弱质产业的农业发展不能再等待，作为弱势群体的农民的民生问题也不能再等待。
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