郑州市在构建覆盖全民的社保体系改革中再次创新。

　　6月25日，郑州市政府109次常务会议原则性通过了《郑州市城乡居民基本养老保险试行办法》（以下简称：《办法》），并决定在近期推行。一年前，郑州在全国率先针对该市城镇居民推出了“全民医保”。 

　　《办法》明确，郑州市城乡居民养老保险将实行“小统筹，大账户”的原则，通过对参保居民的年龄、职业、缴费比例以及预缴和一次性缴费等灵活规定，试图将目前游离于既有养老保险制度范围的城乡居民纳入到该体系中。

　　据郑州市提供的数据，该《办法》的实施，直接惠及人口达435万，占郑州市总人口的一半以上。

　　但是在政府投入上，以今年为例，郑州市在此项政策推行中的财政投入大概在5亿元左右，仅占郑州市2007年277.6亿的财政收入的1.8％不到。在这一养老保险制度下，个人缴费占主要部分。

　　郑州市劳动社会保障局局长王保明在接受本报记者采访时强调，在针对城乡居民的养老保险制度中，统筹基金和个人账户设立上，都是单账单户，独立运行。所以，并不会影响已有的城镇企业职工养老基金和机关事业单位养老基金的支付的平衡。

　　对此，北京大学中国保险与社会保障研究中心研究院高书生告诉本报，考虑到该《办法》实施的结果将可能使得郑州市养老基金缴费总量大增，势必对地方政府对养老基金运营和管理的能力形成巨大挑战。而居民出于对个人账户资金安全性的怀疑，再加上对通胀预期的考虑，政府较低的财政补贴是不是能够带动居民参保的积极性还需进一步观察。

　　小统筹大账户

　　和其它城市一样，在国家既有的养老保险制度下，郑州市现有的养老保险种类分为两种，一是以企业职工、个体工商户和灵活就业人员为保障对象的城镇企业职工基本养老保险制度；二是以机关事业单位职工为保障对象的机关事业单位养老保险制度。

　　在这两种保险制度中，国家财政“兜底”的定位明显。

　　而在郑州市本次制定的《办法》中规定，覆盖的对象主要是年满16周岁（不含在校学生）、具有郑州市户籍、没有纳入行政事业单位编制管理或不符合参加机关事业单位养老保险、城镇企业职工基本养老保险条件的城乡居民。

　　这在既有的养老保险体系内，是一个“盲区”。根据郑州市提供的数据，这一人群规模达435万。

　　为此，《办法》规定，城乡居民基本养老保险基金的主要来源包括城乡居民缴纳的基本养老保险费、基金利息、财政补贴、其他收入等，个人缴费全部进入个人账户，同时政府建立统筹基金。

　　其中，个人缴费标准分为7个档次，分别是缴费基数的6％、7.5％、10％、20％、30％、50％、85％，对缴费档次政府不做强制性限制，可由居民自由选择。政府按照缴费基数的1.5％进行补贴，其中1％进入个人账户，并相应抵缴个人缴费，0.5％记入统筹基金。

　　缴费基数统一以郑州市上年度城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入的算术平均值为准，每年一变。

　　在缴费年限上，《办法》规定城乡居民养老保险制度设计缴费至少要缴满15年。在一个缴费年度内，城乡居民可根据本人的实际情况以货币形式每6个月或12个月缴纳一次，也可预缴一个缴费年度以上的费用。

　　由于农村居民存在着收入不稳定的情况，当缴费发生困难时，允许参保人中断缴费，允许其在以后经济状况好转时补缴，不收滞纳金。

　　以2008年度的缴费基数为例， 2007年郑州市城镇居民人均可支配收入为13692元，农村居民人均纯收入为6594元，所以，全市2008年的缴费基数统一确定为10143元。

　　这就意味着，郑州城乡居民若选择最低档6％缴费，年缴费额为608．6元，每月只需缴纳50．7元，就可以入保。

　　而在此情况下，按照郑州市劳动和社会保障局的测算，郑州市财政的补贴投入大概在5亿元。

　　此外，《办法》中对于已经参保的城乡居民基本养老保险的转移和继承情况作出了详细规定。比如，“参加城乡居民养老保险的个人，如符合参加本市机关事业单位或城镇职工基本养老保险，需要办理城乡居民基本养老保险关系和个人账户转移的，其个人账户转移额为个人缴费的本息之和，缴费年限折算为城镇基本养老保险缴费年限”；“城乡居民在缴费期间内出国（境）定居或死亡的，其个人缴费本息之和一次性退还给本人或支付给其生前指定受益人或法定继承人”等。

　　财政补贴的杠杆作用

　　不同的人对参加这一养老保险表现出了很大的差异。

　　家住郑州市金水区大成路的韩女士对此表现出了很大的热情。她告诉记者，这样的一种参保方式，比存到银行和买成商业保险要划算一些，除了获得银行利息还可以获得政府的补贴，她非常愿意参与。

　　而户口在郑州目前在北京一家广告公司上班的王先生，对此就表现出几分担忧。在其看来，在目前，地方上的养老基金都是由地方政府管理的情况下，他对自己所缴纳的养老金的安全性并没有信心。

　　所以，政府的补贴机制成了能否激发参保人员热情的一个重要因素。

　　按照《办法》规定，政府补贴主要体现在四个方面：

　　一是养老保险补贴。对年满16周岁不满60周岁城乡居民在同一缴费年度内正常缴费的，政府给予缴费基数1.5％养老保险补贴，其中1％记入个人账户，并相应抵缴个人缴费，0.5％记入统筹基金。

　　二是一次性参保缴费补贴。对年满61周岁以上城乡居民在本办法实施后一年半时间内一次性缴费的，政府给予一次性参保补贴，即年满61周岁城乡居民，政府一次性补贴400元；年满62周岁城乡居民政府一次性补贴800元；年龄递增一周岁，政府补贴一次性另增加400元；年满74周岁以上城乡居民，政府一次性补贴5600元。

　　三是政府养老津贴。年满60周岁城乡居民按规定缴纳15年的养老保险费后，次月起可领取城乡居民基本养老金。其中包含按月领取政府养老津贴38元（2008年度）。不论个人选择哪一档缴费，政府养老津贴每人都一样。

　　四是高龄老人基本生活补助。

　　在人力资源和社会保障部农村保险司副司长刘从龙看来，郑州的这一政策，从方向上来看，体现了通过加大政府财政投入来解决更广范人群的养老问题的导向，但能否激发包括无业居民在内的人积极参保，还有待观察。

　　与户籍改革联动

　　在王保明看来，郑州市此次的突破点，除了体现在通过合理的筹资标准确定以及灵活的缴费比例的设计，激励更多的居民资源参保以外，还有一个关键点是，政府对城乡实行了统一的补贴标准，是“普惠制”。

　　据他介绍，在《办法》制定过程中，郑州市曾经考察了四川成都市和陕西宝鸡市两地针对农民的养老保险制度，还考察了浙江嘉兴市推行的覆盖全市所有常住人群的养老保险制度，尤其是后者的制度设计，给郑州市以很多借鉴和参考。

　　王保明认为，嘉兴市政府补贴的标准是三个，分别为城镇标准、农村标准和平均标准，公平性不是很明显，而且，相互转移也容易造成麻烦。

　　而嘉兴市之所以未能一次统一标准，问题的主要症结之一在于，嘉兴并没有实行城镇和农村的户籍统一。

　　而这一问题在郑州已经解决了。

　　2003年8月22日，郑州市政府[2003]19号文件颁布，规定从当日起，郑州将取消之前实行的“农业户口”、“暂住户口”、“小城镇户口”、“非农业户口”，实行“一元制”户口管理模式，统称为“郑州居民户口”。

　　这使得针对城乡居民养老保险的政府补贴标准获得统一，并由一个财政统一支付。

　　王保明称，“这是目前全国省会城市中惟一的一个，这是一种普惠制的标准设立，具有更大的推广价值。”

　　但是，也就是这一改革的便利，有可能使得这项改革在未来面临比其它城市更大的压力。

　　此前，郑州市因推行了在全国看来都有点激进的户籍开放改革，一度使得郑州市户籍人口短期内膨胀，给这个城市的养老、医保和教育等方面带来很大压力。

　　所以，在此次新政中，考虑到未来的户籍放开改革，郑州市的选择是，对于2008年6月30日之后迁入郑州市的参保人员的缴费年限的折算做出特殊规定，缴费基数要求也会相应提高，并要求必须在郑州居住一定年限才可以参保。

　　有限的制度创新？

　　如此庞大的缴费金额，如何管理。在《办法》规定中，并没有涉及到如何利用现代的金融工具进行保险基金的保值增值。

　　王保明告诉记者，郑州市的养老基金将不会进行存入银行和购买国债之外的其它投资。 

　　与此问题密切相关的是，国家《养老保险个人账户基金投资管理办法》正在制定当中，其过程历经多年，争论不断。

　　对此，金融机构普遍持肯定态度，认为，从目前市场环境来看，存银行只能使个人账户资金不断贬值，而贬值也是一种巨大风险，所以，社保个人账户基金配置组合资产的出发点，应在于选择最优的资产组合——即战略性资产配置，而最优资产组合是由股票、债券和现金构成。

　　也有专家建议，将这些未来的养命钱投入到回报稳定、收益相对较高的基础性投资和垄断性行业中，如道路、银行、电信、电力等行业与项目。

　　针对此问题，人力资源和社会保障部农村保险司副司长刘从龙告诉本报记者，主管部门的态度一直是明确的，市场化是大方向。

　　但是，高书生对记者称，在郑州现行制度下，地方政府充当了为居民理财的角色，“地方的人力资源和社会保障部门很容易就变成了一个保险公司”，而且，在政府帮助居民打理个人账户的时候，并不能保证就是高效的。

　　所以，高的观点是，养老保险就是要实现“现收现付”，通过征收养老保险税来获得资金，然后通过财政预算建立基本的养老保险制度，保证居民的基本生活需要，其它部分，如果个人希望得到更多的养老金，可以自己通过购买商业保险来实现。