我国西南地区经历的春旱与台风“梅花”的到来再次引起人们对巨灾风险及其应对措施的关注。

    到目前为止，我国已经制定了《防洪法》《气象法》《防震减灾法》等20多部有关自然灾害应急的法律、法规。但是，我国目前巨灾风险融资法律体系严重缺失。我国巨灾保险法律体系尚未建立，对巨灾保险没有进行专门的立法，已有规定散见于保险法律法规的零星规定和个别险种的保单中，缺乏系统性和具体的保险法律制度的保障；巨灾再保险、巨灾风险证券化这些融资尝试也因没有法律规范无法实践；政府巨灾融资虽然由行政方式执行但目前缺乏规范化、常态化的法规管理；社会救助体系法规混乱、运行不透明。

笔者试结合国际经验，提出我国巨灾风险融资与巨灾保险法律制度的构建建议。

国外构建巨灾保险法律制度的经验

（一）法国巨灾保险

    法国是综合性巨灾保险制度施行较成功的国家之一。1982年7月13日，法国颁布了《THE FRENCH NAT SYSTEM》，建立了自然灾害保障体系。法国自然灾害保险制度承保包括洪水、地震、海啸等几乎其国内所有的自然灾害风险，但是因灾害所致财产直接损失才能得到保险保障，而间接损失如租金损失等均不包含在保障范围之内。

（二）美国地震保险

    1.联邦立法。1977年，美国通过了第一部单独的地震法规，即《1977年地震灾害减轻法》。该法要求制定地震灾害减轻计划，并指定由美国地质调查局和国家科学基金会实施该计划。1980年，美国颁布实施了《地震灾害减轻和火灾预防监督计划》，其中明确规定了美国联邦紧急事务管理局权利与义务。1990年，美国颁布实施了重新审定的《国家地震灾害减轻计划法》。

    2.州立法。美国地震最活跃的地区是加利福尼亚州。加州地震保险以地震保险局为中心，主要由其向居民提供适当的地震保险。政府原则上不强制居民投保地震险，但是保险人有义务告知投保房屋住宅险的投保人有关地震保险的信息，而保险标的仅限于以供居住为目的的建筑物和建筑物内的生活用家庭财产。

（三）日本地震保险

    日本是个自然灾害多发的国家，为应对巨灾风险，保障人民的生活安定和稳定经济的发展，日本政府制定并颁布了一系列与巨灾保险相关的法律法规来促进本国巨灾保险制度的建立，比如《灾害对策基本法》《巨灾保险法》等等。在日本地震保险法律制度中，地震保险分为企业财产地震保险和家庭财产地震保险两种，其中前者实行自愿投保并且仅由保险公司负责承保；而后者实行强制投保，由保险公司和政府共同参与，并在具体实施过程中采用超额再保险方式承保，将地震灾害造成的损失分成不同层次，对于不同层次的损失采取不同的风险分担比例。

我国巨灾保险法律制度的构建

（一）巨灾保险相关法律制度构想

    从国际经验来看，立法模式主要有三种：一是针对不同的巨灾风险分别进行专项立法；二是以一部单独立法；三是以补充立法。结合我国国情看，我国应选择专项立法模式。这主要是因为，选择专项立法模式符合我国保险业发展现状，符合目前大众对巨灾保险的认知水平，立法难度小，可在一定程度上保证立法质量，提高可操作性。由于我国这方面的立法起步较晚，且由于相关实践也较欠缺，因此，我国可先制定地震保险法，之后再在此基础上完成其他专项立法。

    同时，结合我国以往的立法经验（如医疗保险、养老保险等）与具体国情来看，我国巨灾保险法律制度与立法建设应是逐步递进的过程。可以考虑先由地方根据各自的立法权限，针对本地区特殊灾种制定地方性专项巨灾保险法律法规。在制度建设与实践都渐趋成熟时，再考虑流动性与统筹性等兼容性问题，建立国家层面的巨灾保险法律制度。

1.二级立法模式

    实行国家层面立法和地方立法相结合，同时做到针对城市的立法与针对农村的立法相结合，针对家庭的立法与针对企业的立法相结合。中国不同区域间巨灾风险的分布差异很大。同时，不同地区投保人保费支付能力不同，不同风险的再保险分散条件也不同。因此，应该根据区域间风险分布的差异实行区域性条款费率。地方可以根据各自的情况建立地方性的巨灾保险制度。同时由于城市与农村、家庭与企业在禀赋、功能等方面也存有差异，故也应该对其进行分类处理。

2.广覆盖，小保额

    一是广覆盖，即在全国范围内开展巨灾保险，避免逆选择，体现公平性；二是小保额，即在制度实行初期只提供保额较低的基本保障。这样便克服了对巨灾损失偿付能力不足的限制，使遭受地震损失的居民能够获得必要的援助，同时也避免了由于保障范围过大所导致的财政负担，以及由此引起的纳税人税赋的加重。

3.预防为主，防、抗、救、治相结合

    巨灾保险体系是一项综合系统，它涉及关于巨灾防、抗、救、治的方方面面。作为巨灾风险处理的办法，事先预防优于事后补偿，全社会每一个公民防范意识的提高、巨灾风险投资愿望的增加等，是防范巨灾风险的基础性工程。

（二）巨灾风险证券化的立法展望

    巨灾保险证券化主要包括证券化发行、特设载体的设立和融资结构的确立三个过程，在每个过程中，都要有相应的甚至专门的法规条例予以保证，特别是要明确其管辖权、交易主体、交易规则等重要问题。

    在进行巨灾风险证券化法律制度构建时，我们应重点把握一个原则，即推进巨灾风险证券化与防控市场风险并重。这就要求我国在进行巨灾风险证券化法律制度构建时，要以“科学发展”为主题，更新发展理念，转变发展方式，通过完善《证券法》等相关法律，健康、有序地推动巨灾风险证券化进程。

（三）行政救助与社会救助法律体系的完善

    在我国目前的巨灾应对体系中，行政救助与社会救助发挥了十分重要的作用，但是其运作过程并不规范，管理体制并不健全。因此，在进行行政救助与社会救助的法律制度建设过程中，我国应坚持常态化、制度化的原则，保证行政救助与社会救助发挥其应有的作用。积极引导慈善团体等非营利组织参与到巨灾救助活动中；建立合法高效的筹资机制；对于救灾款要专款专用，加强审计和监督；按照城乡经济发展的不同水平确立各自的救助标准，实行差异救助制度。

（四）巨灾基金法律制度安排

    我们所指的“巨灾基金”是具有实体性质的，由政府筹资运作，并专门用于巨灾救助的基金。我国巨灾基金法律制度建设应明确以下内容：1.巨灾保险基金的筹资来源。巨灾基金应当采用财政拨款、税收支持以及社会捐助等多种融资方式；同时，巨灾基金的来源也应当拓展到社会企业、非政府组织（NGO）以及国际机构组织等主体。2.巨灾保险基金的使用、管理和监督。应当建立巨灾基金的核心机构，滚动累积，实行单独建账，专款专用。

    总之，按照法治国家的要求，参考国外巨灾保险发展的经验，我国巨灾风险融资机制的建立和完善必须以完备的巨灾风险融资法律制度为基础。加快法律制度建设有利于我国有效应对巨灾风险，组织全社会力量抗灾、救灾，有利于构建社会主义和谐社会。因此，加快建设我国巨灾风险融资法律体系，不仅意义重大，而且迫在眉睫。