交行首席经济学家连平：未来出现中小银行倒闭应该是很正常的现象，金融机构有退出通道是好事，这在国外也很常见，也是市场经济发展中必然会出现的现象，并不表明金融体系不稳定。
广东金融学院代院长陆磊：存款保险制度并不能从根本上解决银行的存款风险问题。其他国家的管理经验主要是实行级差保护，在一定额度内全部赔付，再往上是递减的。
建行总行高级研究员赵庆明：假如银行破产都由政府来兜底，那么随着利率市场化逐步推进，一些机构可能在定价时不考虑风险，如此便容易形成恶性竞争，这并非利率市场化的初衷。
编者按：近日，全国首个被批准破产的农信社河北省肃宁县尚村农信社破产案正式进入司法程序，该案受到银行业内人士的热切关注。随着利率市场化的推进，银行业前进的道路充满了变数，在存款保险制度和银行破产法迟迟未能出台的背景下，谁来为银行业金融机构破产买单等诸多问题尚待解决。为此，证券时报邀请了交行首席经济学家连平、建行总行高级研究员赵庆明、广东金融学院代院长陆磊，共同探讨尚村农信社破产案的警示意义，解读其中释放出来的多重信号。
见习记者 刘雁
《商业银行法》中对商业银行破产作出了如是规定：“商业银行不能支付到期债务，经国务院银行业监督管理机构同意，由人民法院依法宣告其破产。商业银行破产清算时，在支付清算费用、所欠职工工资和劳动保险费用后，应当优先支付个人储蓄存款的本金和利息。”
不过，《商业银行法》并未对“商业银行破产时无法支付个人储蓄存款”的情形作出进一步的规定。这使得商业银行的破产清算工作缺乏足够的法律依据。这也是尚村农信社破产案广受关注的重要原因。
据此，受邀参加此次圆桌论坛的专家呼吁应尽快出台存款保险制度，逐步建立起银行业金融机构的破产退出机制。
谁来买单
证券时报记者：1998年海南发展银行被关闭，由政府收拾残局。时隔14年，政府首次批准农信社进入破产司法程序。事实上，这家农信社已停业多年，到目前为止债权人中并无居民储户。那么，银行业金融机构破产之后应该由谁来买单？如果债权人中有自然人储户，其存款还能拿回来吗？
陆磊：农信社没有居民储户在我看来本身就很可疑，自上世纪50年代农信社开设之后，我国新增的农信社数量有限，虽然经过分分合合，行社脱钩，但这些农信社都应该有个人存款账户的。
另外，对于“破产”的说法也值得商榷，到目前为止中国并没有出现金融机构破产，因为没有相应的法律依据，我们叫市场退出、行政关闭，这与破产是完全不同的概念。正由于是行政关闭，在以往个案中，对于老百姓的储蓄都是100%退出。
中国至今尚未建立存款保险机制，金融机构不愿意给自己买“棺材”，到最后只能落实为财政成本。地方向中央借钱，由央行发放专向再贷款，最后完成赔付。
赵庆明：这家农信社的居民储户可能在此前的停业过程中已被逐渐清理掉了。银行业金融机构的破产，面临的最大问题是居民储蓄的处理。目前实行的是对储户利益最大化保护，由政府来兜底。比如，1998年海南发展银行被关闭，就是由政府来支付自然人的存款，但这是与利率市场化的趋势相违背的。
假如都由政府来兜底，金融机构就要背负道德风险。随着利率市场化逐步推进，一些金融机构可能以政府兜底为保障在定价时不考虑风险，如此便容易形成恶性竞争，这并不是利率市场化的初衷。
连平：是否由政府来兜底还要看金融机构本身的资产状况，如果有剩余资产的，首先要考虑给自然人的储户归还存款，其次才是机构客户。有损失的话，由机构客户承担的可能性比较大。
倒逼体制改革
证券时报记者：小银行破产案件在国外比较常见，由于有存款保险制度兜底，因此未出挤兑现象。实际上，中国也在探索建立该项制度，但到目前仍是雷声大雨点小。我国建立存款保险制度的障碍主要有哪些？存款保险制度是否可以从根本上解决银行的存款风险问题？
陆磊：2006年上半年存款保险制度呼之欲出，但至今已过6年却迟迟未能出台。根本原因在于大银行没有积极性，大银行认为自己是不可能破产的，不愿意缴交存款保险金。而小机构却无法承担相应的成本。存款保险制度是一种共济机制，它是通过大多数金融机构缴纳保险来应付一两家金融机构出现破产以完成对储户的支付。
其次，不同的监管主体之间存在分歧和利益协调，至今尚未形成统一认识。一方认为没有必要建立，另一方则认为迫在眉睫，因为涉及全局性金融稳定。
作为事后的解决方案，存款保险制度并不能从根本上解决银行的存款风险问题。按照其他国家的管理经验，主要是实行级差保护制度，在一定额度内全部赔付，再往上是递减的。
连平：随着利率市场化的推进，存款保险制度亟需建立，保费高低可以商量，逐步推进，但无论银行业金融机构规模大小都应该参与。在当前银行的盈利水平处于下降通道时，存款保险的费率可以不用定得很高。G20（20国集团）当中只有个别国家没有实行存款保险制度，中国可以借鉴国外较好的做法。
证券时报记者：目前农信社自身管理还存在哪些问题？应如何改革？
陆磊：农信社目前的经营状况不容乐观，它们天然存在三大问题：一是，农产品价格波动风险本身较大，受自然灾害的影响也大，真正涉农的业务风险一直居高不下。其次，农信社的人力素质不如城市高，经营管理成本偏高。第三，内部人控制和外部干预情况比较严重，经营者习惯把自己当作机构的所有者，这是体制问题。结合以上看，农信社整体经营水平偏低，自然没法与商业银行媲美。
未来的改革方向首先应该考量农信社的规模边界究竟在哪里。我一直认为，以地级市为单位来组建农村金融机构是最好的，因为规模过小导致收益不高。而要解决外部干预和内部控制问题，最终可能还需要进行股份制改造，不过，这还需要一个过程。
赵庆明：农信社存在的问题还是比较多的，包括历史长、人员多、地方政府干预较多等。未来的改革首先应该增强它的独立性，减少地方政府的干扰，按照金融企业来经营，引进专业管理人才，提高风险控制和业务拓展能力，按照市场规律办事。
我倒不主张农信社只设在地级市，农信社本身就是为“三农”服务的，需要深入基层。从目前的情况看，也没有存在大面积缺失人才的现象。问题的根源还在于经营理念。
未来或出现更多破产案例
证券时报记者：首个农信社破产案例有何启示意义？是否释放出经营不善的银行最终会退出市场的信号？
赵庆明：在这个时点，出现首家农信社破产的案例具有重要的警示作用，这表明并非所有的金融机构都是安全的。不同的金融机构对应着不同的风险，这不仅仅体现在规模的差异上，也为将要推进的利率市场化上了一堂生动的课。
无疑地，这是深化利率市场化改革的方向，也是金融改革推进的重要战略，未来必须由政府的“隐形担保”演变为明确的退出机制。经营不善的就应该明确地让它退出，这才是利率市场化的优胜劣汰。虽然从短期看这是个例，但随着监管层不断地推进改革，可以想象未来有可能出现更多类似的情况。
连平：未来出现中小银行倒闭应该是很正常的现象，金融机构有退出的通道是好事，这在国外也很常见，也是市场经济发展中必然会发生的一种现象，并不表明金融体系不稳定。这与经济下行时期出现经营不好的小企业倒闭潮相类似。
陆磊：我并不认为这会形成中小银行倒闭的长期趋势。中小银行关闭与利率市场化没有直接的关系，主要还是信用风险问题。
即便利率再高，都不足以让银行关闭，问题的根本在于不少银行乱放贷款。对于金融行业而言，信用风险是永恒的主题，利率市场化并不足以加剧银行的倒闭风险。
银行破产存在法律空白
证券时报记者：关于我国银行业金融机构破产的专门立法还在筹划之中。当前农信社及更高一级的银行机构破产应参照怎样的标准？司法程序如何走？
陆磊：与一般的企业相比，金融机构的设立与破产都相对复杂，其关闭往往由金融监管部门做出决定，除了要走工商部门的程序，还要走监管部门的程序。如果是破产，一旦进入法律环节，针对一般的企业法规，那就不可能对储户全部负责，只在有限责任内清盘。但是，政府以往会对所有储户负责，所以我们称之为“行政关闭”，而不叫“破产”。
赵庆明：目前没有系统性的银行破产法律法规，仅有一些零碎的条例，诸如在《公司法》、《商业银行法》里面有提及，但这对于银行业金融机构来说形同虚设，缺乏权威性。过去监管对金融机构秉持的原则是“重准入、轻退出”，将来要逐步建立起退出通道。实际上，退出主要有三种方式：并购、关闭和破产，但一直以来缺乏法律上系统操作指引，未来有必要加快退出渠道的建立。
